论我国公办高校筹资体制变迁

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　　我国公办高校筹资体制随着国家经济体制､财政体制和教育体制改革而变迁｡本文阐述了我国公办高校筹资体制变迁经历了在政府财政拨款基础上对大学生实行免费高等教育时期､免费高等教育向收费高等教育过渡时期､全面收费高等教育时期这三个阶段,并从部分公办高校通过转制直接介入资本市场筹资和普通研究生教育实行全面收费两个方面论述了我国公办高校筹资体制的变迁｡
　　[关键词] 公办高校;筹资体制;股份制高校;普通研究生教育
　　[中图分类号]G526.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2006)08-0213-05
　　何恩良(1964―),男,江西高安人,南昌大学经济与管理学院会计系副教授;程胜林(1950―),男,江西新干人,南昌大学经济与管理学院助理研究员;邓德胜(1970―),男,江西永修人,南昌大学经济与管理学院讲师｡(江西南昌 330047)
　　本文为江西省教育科学“十五”规划重点课题“引进民间资金发展江西公办教育研究”(04ZD044)成果之一｡
　　
　　一､我国公办高校筹资体制变迁过程
　　
　　高校筹资体制是高校财务体制的重要组成部分,高校财务体制随着国家的经济体制､财政体制､教育体制改革而变迁｡我国公办高校筹资体制的变迁自建国以来可分为三个阶段:
　　第一阶段从1949年至1984年,为完全由政府财政拨款､对大学生实行免费高等教育时期｡我国公办高校筹资体制主要是原国家教委､其他各部委管理的公办高校由财政部拨款,省市管理的公办高校由省市地方财政拨款,公办高校的教育资金完全由相应政府财政负担,大学生免费入学｡这种体制适应了当时经济运行与行政管理上的计划和集中的模式,同时也突出反映了公办高等教育在很大程度上为政治服务的价值取向,在为国家培养科技人才和服务国家建设方面起到了积极作用,公办高等教育被当成一种纯公益性的消费｡
　　第二阶段从1984年至1992年,为政府财政拨款与个人缴费相结合､对大学生由免费高等教育向收费高等教育过渡时期｡随着经济体制的转变,我国公办高校在国家计划招收的公费生之外,开始招收属于市场调节的收费生｡1984年,《高等学校接受委托培养学生的办法》颁布后,普通高等学校开始招收委培生｡1985年,《中共中央关于教育制度改革的决定》提出了我国公办高校招收委培生和自费生的培养模式,并于1986年部分公办高校开始招收收费的“委培生”和“自费生”｡1989年,原国家教委､物价局和财政部联合颁布《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》,宣布对“按国家计划招收的学生(除师范生外)收取学杂费和住宿费”,当年全国大部分公办高校开始收取每年100元到300元的学费(范莉莉,2005)｡这一系列的举措体现了公办高等教育应当实施教育成本分担和补偿制度,反映了将国家负担全部公办高等教育成本的旧体制转变为由国家与个人分担公办高等教育成本新体制的改革过程｡至此,公办高校初步形成了政府财政资金主渠道下拓展其他筹资渠道的筹资新体制｡
　　第三阶段从1993年至今,为政府财政拨款为主､对大学生全面收费高等教育时期｡按照1992年6月原国家教委联合有关部门发出的《关于进一步完善普通高等学校收费制度的通知》,全国公办高等学校开始推行招生收费制度的改革,学杂费占高等教育成本的比例由1992年的4.34%跃升为1993年的12.12%(范莉莉,2005)｡从1993年起,部分公办高校出于教育公平的考虑,开始进行招生并轨和缴费上学的尝试,对所有被录取的学生实行收费上学｡1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第53条规定:“国家建立以财政拨款为主､其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源｡”这为我国公办高校对本科生实行全面收费提供了法律依据｡1999年,《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》中进一步提出了要适当增加学费在培养成本中的比例,同时规定公办高校收取的学费最高不得超过生均培养成本的25%(武毅英,2004)｡据统计,2000年在我国普通高等学校总经费中政府财政拨款占55.7%,学费占21.4%,服务收入(包括校办产业､经营和教学科研的收入)占15.3%,社会捐赠占1.7%,其它收入占5.9%(宋秋蓉,2003)｡这些表明,我国公办高校已建立国家财政拨款为主､社会多渠道筹资的教育筹资体制,标志我国公办高校筹资体制进入了新的发展阶段｡
　　
　　二､公办高校筹资体制变迁原由
　　
　　我国改革开放以来,社会生产力不断提高,社会分工不断细化,专业化水平要求越来越高,各行各业对接受过高等专业教育的劳动力需求量迅速增加｡特别是在社会主义市场经济体制下,社会分工逐步深化,专业化程度要求高,就业风险大,驱动人们不断通过接受高等教育等途径改变自己,来抗衡市场就业风险｡同时,随着人们生活水平的提高,许多人对高等教育的需求具备了有效的支付能力｡这导致整个社会对公办高等教育的需求膨胀｡
　　但是,在我国由计划经济向市场经济转型过程中,整个社会资源的配置正在发生转变,社会资源由原来完全由政府支配逐渐分散到由市场各种主体支配,高等教育仅靠政府的力量(即公办高等教育)供给是远远不够的,而我国其他形式的高等教育(如纯民办高等教育)在社会主义市场经济竞争中远远没有达到与公办高校抗衡的力量｡在市场经济体制下,政府财政能力相对下降,无力完全承担日益增长的公办高等教育需求,在市场各种主体愿意将民间资金投入公办高等教育领域(包括人们普遍愿意交费入学)､公办高校规模面临巨大扩张压力的情况下,政府放弃了部分对资源分配的完全管制(刘亚荣,2002),改变公办高校筹资体制,允许公办高校按标准收取学费､从事一定的社会服务活动､BOT融资等,以增加教育资金,扩大教育规模,满足人们对公办高等教育的需求｡
　　
　　三､公办高校筹资体制未来变迁的思考
　　
　　根据目前公办高等教育供求关系状况,我国公办高等教育在今后较长时间发展面临的主要问题还是日益增长的公办高等教育需求与公办高等教育供给相对不足的问题,而公办高校资金不足是这一问题的主要方面｡公办高校筹资体制的变迁是解决公办高校资金不足的关键所在,公办高校筹资体制必须在现有体制基础上进一步创新｡
　　
　　(一)部分公办高校通过转制直接介入资本市场筹资
　　所谓公办高校转制是指公办高校依托公办高校的声誉和办学条件,依法引进民间资金,转为营利性股份制高校｡部分公办高校转制既可以解决教育资金不足问题,又可调动民间的积极性,增加教育供给,加快我国高等教育的大众化甚至普及化进程,产生较好的社会效益和经济效益,也可使政府有限的教育资金集中投放到少数重点大学和重点学科,保障重点大学和重点学科建设的资金需求｡
　　1.营利性高校的国内外情况
　　从国外高校发展情况看,大多数国家的私立高等教育是中坚力量,高等教育大众化主要通过鼓励和扶持民间力量发展私立高等教育来实现｡如美国营利性高校近年来增长十分迅猛,2003年营利性高校在教育市场中占据了41%的份额,这一比例是2000年的3倍｡调查显示,当美国传统高校还在经营成本持续攀升､资助不断下滑的苦境中挣扎的时候,美国在资本市场公开上市的10所最大的营利性高校所吸收的学生人数就已超过了50万,如果把美国数百家小型营利性高校计算在内,那么美国营利性高校2003年的招生总数增加6.2%,这个发展速度大约是美国传统高校的5倍(武毅英,2004)｡
　　我国目前营利性高校为纯民办学校,纯民办高等教育20世纪90年代以后发展较快,但总体上呈现出规模小､办学条件差､社会认同率不高等特征｡若我国部分公办高校转为股份制高校,根据我国《民办教育促进法》的有关规定,股份制高校可以适当营利,从而转制高校具备了吸引民间资金投入的基础｡
　　2.股份制高校的特征与组建
　　股份制的主要特征是产权主体多元､资金来源多样､法人治理结构､财产所有权与经营权分离和收益合理｡在股份制高校中,产权主体(即股东)包括政府､参与投资的自然人或企业法人;资金来源包括自然人或企业法人股东投入､政府投入､学生缴费､银行贷款､社会捐赠和资本市场筹资等;学校的治理结构由股东大会､董事会､监事会､校长和经营人员构成;投资者只以其投入高校的财产为限对高校负有限责任,财产所有权的权限移交给股东大会,由其选举董事会作为常设机构行使经营权,分离财产所有权与经营权;高校合理收益通过资本市场运作和经营而获得(刘志文,2004),并按高校营利情况对股东进行实际分红｡
　　部分公办高校转制时,以公办高校资产评估的价值入股,由国有资产管理部门代表国家持股并控股,由各出资单位或个人参股,组成股份制高校,在教育主管部门和税务部门注册,视同企业一样依照税法纳税,政府可在特定范围内给予税收优惠政策｡股份制高校的最高权力机构为股东大会,由股东大会选举产生董事会､监事会,由董事会选举产生董事长,由董事会聘任正副校长｡
　　3.部分公办高校转制的可行性
　　第一,国家政策支持部分公办高校转为股份制高校｡根据国内外民间力量办学情况,原国家教委在1996年颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中指出:“九五”期间,积极发展各类民办学校,现有公办学校在条件成熟时,可酌情转为“公办民助”或“民办公助”学校(曾晓燕,2004)｡这表明,我国在政策层面上已明确公办学校可以转制｡
　　第二,高等教育属性决定了部分公办高校可转为股份制高校｡众所周知,教育是一种准公共产品,高等教育具有公共产品和私人产品的产业属性｡根据经济学理论,公共产品的投资主要由政府承担,私人产品的投资主要由市场配置｡因此,部分公办高校可以由政府和市场共同投资,进行股份制改造并建立与之相适应的经营管理制度｡
　　4.部分公办高校转制后直接介入资本市场筹资
　　资本市场主要是指以证券业务和风险投资为主要内容的货币流通场所｡其中证券业务主要是指证券市场中的股票或债券经营与交易;风险投资是指民间组织或个人通过聚集社会闲散资金,形成具有一定规模的风险资本,对产业进行投资以解决产业资金大量需求｡作为产业经营的高等教育,必须有持续的､大量的､长期的､稳定的资金(包括财政资金和民间资金)投入,才能保证高等教育的正常运行与发展｡但是,目前我国公办高校除了政府的财政资金主渠道投入外,其他渠道资金投入甚少｡因此,寻求新的融资渠道成了我国公办高校的当务之急｡
　　我们认为,我国部分公办高校转为股份制高校后,可以直接介入资本市场融资｡首先,我国《教育法》第53条规定:“国家建立以财政拨款为主､其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源｡”这种新的高等教育筹资体制,为股份制高校直接介入资本市场融资奠定了基础｡股份制高校既需要政府的投资,更需要社会力量的支持｡在调动社会力量的各种场所中,资本市场是最具实力的融资场所之一,具备为股份制高校提供持续､大量､长期资金的各种优势和条件;其次,在知识经济时代,高等教育不再仅仅被当作公益性的事业来运作,而是具有了一定的产业属性｡国务院于1992年颁布的《进一步加快我国第三产业发展》的文件中,明确地把高等教育定位为“具有全局性､先导性和基础性的产业”｡既然高等教育作为具有全局性､先导性和基础性的产业,那么在某种程度上就具备了一般产业发展的运行规律,在融资方面同其他产业一样享有同等的融资资格(武毅英,2004),即既可以向金融机构融资,也可以通过资本市场直接融资｡再次,人类经济活动的生产性和商品性是资本市场运行的基础,只有具备了这两种特征的经济活动,才可能获得在资本市场融资的资格｡那么高等教育是否具备这两种特征?高等教育作为第三产业,不再是纯消费性的事业,而是具有一定的生产性和商品性｡因为人力资本主要是通过高等教育形成的,所以我们可以认为高等教育具有生产性;另外,在高等教育阶段,由于高等教育服务产品具有准公共性和私人性的特征,受教育者要想得到相应的高等教育服务,就必须支付一定的学费,这就是高等教育的商品性特征(武毅英,2004)｡有了这两种特征,决定了投入股份制高校的资本可以获利和升值,也就是说,股份制高校具备了直接介入资本市场的必要条件｡
　　
　　(二)普通研究生教育实行全面收费的筹资体制
　　随着普通研究生教育规模的扩大,经费问题成为制约其发展的突出矛盾和瓶颈｡近几年,随着经济体制改革不断深入,普通研究生教育筹资体制有所改变,目前我国普通研究生教育筹资体制是政府财政拨款(公费生)和个人缴费(自费生)并存的体制｡这种筹资体制把普通研究生分成公费生和自费生两个群体,有一定程度的负面影响｡首先,把教育经费不足部分只强加于自费生,加剧同学之间的教育不公平;其次,这种筹资体制不利于自费生的学业完成,因为自费生背着思想包袱和经济压力学习(柯佑祥等,2005);第三,这种筹资体制对本科生也是不公平的｡目前很多高校普通研究生教育与本科生教育共用一些资源(如教学设施和教学人员等),按照“谁受益,谁付费”的经济原则,这些共同资源的成本应该由普通研究生和本科生分摊,但事实上普通研究生教育未实行全面收费,所以这些共同资源的成本有一部分转由本科生承担,成为导致目前本科生学费较高的一个原因｡我们认为,我国普通研究生教育应尽快实行全面收费体制,这既是普通研究生教育公平的基本要求,也是解决普通研究生教育资金短缺的有效办法｡
　　1.全国招收研究生的院校同时对普通研究生实行全面收费
　　如果一些院校对普通研究生实行全面收费,而另一些院校对普通研究生不实行全面收费,那么好的生源可能流入不收费的院校,导致收费院校生源紧张和缺乏好的生源,如2005年北京大学等8所重点大学拟实行普通研究生全面收费而实际上没有实行收费,原因之一就是担心好的生源将流入不收费院校｡
　　2.改革高等学校会计核算体制,准确核算普通研究生教育成本
　　普通研究生教育成本至今没有一个科学的核算体系｡现行《高等学校会计制度》规定,高等学校会计核算以收付实现制为基础,这种会计核算基础不可能准确地进行普通研究生教育成本核算,因为培养研究生的投入与研究生培养的进度往往不是同步的,如教学上需用的房屋､设备､实验仪器､图书资料等在一定时期均为一次性投入,这些投入可以用于多届研究生的培养,所以当年应负担的成本与投入是不一致的｡要准确地核算每届普通研究生教育成本,就要将高等学校会计核算以收付实现制为基础转变为以权责发生制为基础,只有采用权责发生制才能合理地划分当年应分摊的费用,计算当年普通研究生培养成本｡
　　3.建立普通研究生教育多种学费标准的收费体制
　　普通研究生教育成本是制定普通研究生收费标准的基础,具体收费标准应该考虑生源地区差价､专业差别､培养目标和国家政策等多种因素,建立多种学费标准的收费体制｡如经济发达地区生源收费标准可以适当提高,而经济不发达､欠发达地区生源收费标准可以适当降低;对应用性强的热门专业可以适当提高学费,对市场需求量较小的专业只收取成本学费;为了引导高层次人才往西部流动,可以减免学费,政府财政补助;国家和全社会需求的基础性学科,教育成本应当主要由公共财政负担;国家､个人､用人单位共同需要的学科,公共财政可以只负担一部分教育成本,其余教育成本由个人､用人单位负担｡
　　4.建立普通研究生教育多环节收费体制
　　为了体现普通研究生教育的公平原则和激励原则,结合报考志愿优先原则,可以在普通研究生入校环节按考分划分级别确定收费标准(考分越高,收费标准越低)｡在完善学分制的基础上,确定学分收费标准,或者按普通研究生课程成本确定收费标准,入校以后按每学期学分收费或按每学期课程收费｡
　　除此之外,要顺利实施普通研究生教育全面收费体制,必须建立完善的普通研究生教育奖励､资助制度等｡
　　
　　[参考文献]
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　　【责任编辑:高 玫】

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