“协同治理”与社会事业开放

来源:用户上传      作者:

　　摘要：“协同治理”的本质是治理的社会化，多元主体各尽其分、协同于“理”，这是“协同治理”的关键所在。“协同治理”意味着打破封闭僵化的体制机制，社会事业开放是其题中应有之义。这种开放并不是简单的放开，而是在普遍、无预设的价值体系之上行其所宜。在确立政府、社会、市场边界的同时实现三者的贯通，是“协同治理”的体现，也是社会事业开放的基础。社会事业开放并不是单纯的市场化和产业化，而是主办、经营和运行方式的多元化，推动三者的交融与互动是社会事业扩大开放的现实路径。
　　关键词：“协同治理”；社会事业；开放
　　中图分类号：C916文献标识码：A
　　文章编号：1003-0751（2015）08-0065-04
　　在经济开放的同时，社会事业如何开放？这是摆在各级政府面前的重大课题。开放与封闭相对，与普遍性、平等性相关联，它不是单纯的效率问题，而与社会公平直接相关。社会事业的扩大开放是经济社会协调发展的内在要求，也是完善社会治理的应有之义。从“协同治理”视域出发，可以认清社会事业扩大开放的本质，从而找到其实现的现实路径。
　　一、从“协同治理”看社会事业开放
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了创新社会治理体制的任务。用“社会治理”一词取代“社会管理”，这种表述变化并非简单的语义调整，其中包含理念的改变。从社会管理到社会治理，其本质是改善国家与社会的关系，改变自上而下的管控体制，实现多元互动、社会共治。社会治理从根本上说就是“协同治理”，它包含以下几个层次的含义：其一，主体多元化。“协同治理”理论是在政府管控社会的一元格局陷入危机的背景下出现的，多元主体共同参与公共事务、相互协同，成为新的历史时期的必然选择。在“协同治理”之下，“公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊”①，而建立在根本价值认同之上的相互协作越来越清晰。也就是说，治理主体并非单一的政府，社会组织、企业乃至公民个体都是公共事务治理的主体。只有在多元主体相互协同的前提下，才能提供全方位的公共服务。其二，主体间关系取代主客体关系。“协同治理”消解了管理与被管理的主客体结构，主体间的平等互动、协同合作取代了自上而下的控制。政府、社会组织、企业、公民个体既是治理的客体又是治理的主体，权力运行出于当然之理而不是权威权势，不存在凌驾于主体间关系之上的驾驭者。其三，多元主体和多种运营方式各尽其分、协同于“理”。治理主体多元并不意味着对立和冲突，相反在达成根本共识的基础上，多元主体完全可以协同于“理”。政府、社会、企业并不存在价值认同的分裂，而是在根本一致性之下的多元分序。同时，运营方式虽有市场与非市场之别，但这并不意味着彼此的割裂，而是“事之宜”的体现。在“协同治理”中，“一”与“多”不是对立关系，而是体用关系。治理的本质是一，而实现
　　收稿日期：2015-04-20
　　*基金项目：国家社会科学基金项目“网络公共空间官民共识的生成机制研究”（13BSH35）。
　　作者简介：殷辂，男，河南省社会科学院社会发展研究所副研究员，社会学博士（郑州450002）。
　　方式是多，多元主体、多种运营方式协同于“理”，从而达到理想的状态，这是治理追求的目标。只有确立了多元协同的理念，在具体实践中才不会出问题。
　　党的十八届三中全会将社会事业改革视为全面深化改革的重要组成部分。社会事业的改革目标是提供多样化的服务，更好地满足人民需求，实现公共利益的最大化，这并非是单纯的行政体制改革所能做到的。“协同治理”不但是社会事业改革应遵循的基本理念，也是现实的客观要求。其一，社会事业主体存在一元独大的问题，主体之同代替了主体间的协同。在政府独大的背景下，社会组织、企业与公民的主体地位无法显现，这种状况已经成为社会事业发展的障碍。其结果是政府应该提供的基本公共服务得不到充分保障，建立在多元主体之上的多元服务体系也难以形成。社会事业仅仅靠行政力量运转，而自组织难以自发形成，不能发挥应有的作用，这必然导致体制的僵化，既无法保证公平，也无法发挥效率。其二，社会事业范畴及运营方式单一，无法满足人民多样化的需求。社会事业范畴的拓展并非强化政府职能就能完成，它有赖于社会自组织能力的提升。但在封闭的环境中，只有被组织而无自组织，系统的自我完善能力非常有限。现实的需求因为无法与社会组织对接而难以落地，而“被组织”出来的需求却难以持久，无法支撑现有的组织机构，这已经成为制约社会事业发展的问题。其三，政府、社会、市场之间互动不足。社会事业的发展不但需要多元主体，还需要有效的互动。主体间的互动是确立政府边界、实现社会协同的重要环节。但在现实中，政府、社会、市场各自为政，其各自的边界往往被预先设定，而不是源于现实。合理的分界无法确立，合作交融也就无从谈起。
　　社会事业存在的问题是体制问题，同时也是开放不足的问题。社会改革与经济改革存在一致的地方，即改革必须与开放联系在一起。虽然开放的形式和内容有所不同，但二者开放的本质都是一致的。开放并不是简单的放开，而是在普遍、无预设的价值体系之上行其所宜。协同论告诉我们，无论是自然系统还是社会系统，一旦陷入隔绝的封闭状态，其内部必然呈现一片死寂，进入无序状态。封闭必然导致僵化，而僵化又会导致进一步的封闭，在这种情况下，系统内的各种关系都会处在扭曲状态。易曰：“利者，义之和也。”②真正的利益体现在各种关系的调和之中，任何由封闭垄断而产生的“利益”都是扭曲的，难以长久。没有系统的开放，就不存在正常的关系体系，而没有合理的关系体系，就不可能有真正的效率。因此，只有在开放的状态下，才谈得上确立政府、社会、市场的合理分界，也只有在开放的态势下，才存在“协同治理”的可能性。开放不但是“协同治理”的前提，也是其题中应有之义。
　　二、社会事业的结构完善与扩大开放
　　在“协同治理”中，分与合的关系是一个非常重要的问题。“分”牵涉到政府、社会、市场的分界，牵涉到社会的分序，“合”牵涉到社会的协调与整合。在理想状态下，二者是统一的：分是合之分，合是分之合。分界不是斗争和冲突的产物，整合也不是强力维持的结果。分界不离整合，整合不碍分界，这才是“协同治理”的理想状态。社会事业的开放同样要把握分与合的关系，在开放的理念上合理分界，在确立政府、社会、市场边界的同时实现三者的贯通，达到各尽其分、各适其宜的良性状态。因此，社会事业的扩大开放不是为了甩包袱而开放，而是在开放、平等、普遍的理念下处理好政府与社会、政府与市场的关系。从社会事业主办、经营、运行方式的多元维度出发，社会事业可以做如下划分（见表1）。 　　表1社会事业分类
　　官办官营非市场化运行官办民营非市场化运行民办民营非市场化运行
　　官办官营半市场化运行官办民营半市场化运行民办民营半市场化运行
　　官办官营市场化运行官办民营市场化运行民办民营市场化运行
　　以往人们对社会事业的认识大都局限于单一的类型化思维中，不但主办与经营不分，运行方式也拘泥于产业化与非产业化、市场与非市场的简单的二元分类之中。这不是分类方法的问题，而是理念问题。实际上，官办与民办、官营与民营、市场化与非市场化绝非二元对立的关系，主办、经营、运行三者之间也不存在决定性的对应关系。社会事业开放绝不是简单的放开，也不是单纯的产业化、市场化，而是主办、经营、运行方式的交融和多样化。对社会事业进行全面分类，可以发现，社会事业扩大开放其实就是社会事业的结构完善问题。社会事业主体结构、经营及运行方式封闭，形式、类型过于简单，与现实需求相脱节，是社会事业面临的主要问题。所谓社会事业的扩大开放正是针对这些问题提出的。
　　从社会事业的主体看，现有的社会事业主体结构单一，主体开放成为社会事业开放的一个迫切问题。社会事业的公益性，并不取决于是否由政府主办。社会事业的主体结构应该是官办、民办并存，政府组织、非政府组织、企业共同参与。但现实的情况是，政府主导变成了政府主办的主导，政府包揽并以行政化手段管理社会事业，政府职能被人为扩大，弱化了政府应尽的职责，同时又严重抑制了社会组织兴办公益事业的积极性和创造力。社会事业本身具有社会性，需要社会协同才能体现其本质并发挥其功能，不改变政府包揽社会事业的旧体制，政府应尽的职能就会弱化，社会组织也会面临异化的问题。可以看到，在现有社会事业格局下，基本公共服务存在覆盖面不广、保障水平不一的问题，同时，民办社会事业受到政策、行政性垄断等诸多限制，公益性社会组织在行政力量挤压下畸形发展，无法真正发挥作用。政府是社会事业的主体之一，只能因事制宜而不能全部包揽。只有在主体开放的前提下，政府与社会的关系才能理顺。
　　从社会事业经营形式看，政府、社会组织、企业之间缺乏协同，配置形式多元化没有实现。经营形式的开放是社会事业开放的重要内容。官办官营、官办民营、民办民营乃至民办官营是配置社会事业的不同形式，这种多样化的形式是与社会事业范畴多元化联系在一起的。但在现实中，政府主办的社会事业缺乏社会组织的配合，民间或社会组织主办的社会事业得不到政府的有力支持。虽然政府购买、委托外包等方式已得到广泛认同，但其实施却受到多种限制，官办民营的实现形式单一，已有政策在现实中得不到落实。此外，针对特殊群体的社会事业没有真正展开，民办民营的公益事业受到政策的制约，民办官营的形式在理念和实践中都是一个空白。从协同的角度看，政府主办并不意味着政府经营，民间或社会组织主办也并不意味排除政府力量。纯粹的公益事业是如此，准公益事业更是如此。经营形式的开放，应该成为社会事业开放的重要内容。
　　从社会事业的运行方式看，多元治理理念没有得到落实，运行方式与社会事业的属性不相适应的问题非常突出。理顺政府、社会、市场的关系，需要确立合理边界。这种边界的确立不是一个理论问题，而是实践问题。在确立边界的基础上，实现多种运行方式的协同，这是“协同治理”的重要内容。对于社会事业运行来说，非市场化、半市场化、市场化运行方式都有其存在的必要，该守的要守，该放开的应该毫不犹豫地放开。脱离具体事项而一般地谈论是否应该市场化是毫无意义的。市场在配置资源方面具有独特的优势，但也存在盲目性、逐利性等特点，根据社会事业的不同特点选择不同的运行方式，探索多元化运行方式，是社会事业扩大开放的现实要求。当前的问题是：一些不应该市场化的社会事业却被人为市场化，而应该市场化的领域却没有放开；同时，半市场化运行方式缺乏规范，公益与非公益界限不清，政府、市场与社会无法发挥其应有的作用，这些问题严重制约了社会事业的发展。
　　从社会事业的整体来看，主办、经营、运行方式交融互动的开放格局并未形成。根据主办、经营、运行方式三个维度划分社会事业的类型，并非概念游戏，而是开放理念的体现。开放意味着破除人为设置的障碍，不但是主体、经营、运行方式单方面的开放，还包括三者的交融与互动。在开放的格局中，官办并不一定官营，也不一定采取非市场化的方式；民办并不一定民营，也不一定与市场化方式联系在一起。三维分类中的九种类型不是预先设定，而是依社会需求而确立，只有这样才能做到因事制宜。但在现实中，主办、经营、运行方式三个维度交融互动的格局并没有真正形成，不但主体被预设，经营和运行方式也被预设，僵化封闭、类型单一的问题非常突出。这表现在以下几个方面：一是因人、因机构设事的现象大量存在，这些社会事业机构处在依靠政府输血而生存的非正常状态，而民间组织做公益的积极性无法得到政府的支持；二是官办官营机构垄断慈善等公益事业，造成公益异化和效率低下的问题；三是行政力量与市场力量过强，社会组织行政化、公益机构企业化的弊病一直没有革除。这些问题是体制问题，同时也是观念问题。
　　三、以“协同治理”的理念促进社会事业的开放
　　“协同治理”的本质是治理的社会化。没有特定的主体和客体，没有预设的领地，没有人为划定的运营模式，主体间平等互动、各尽其分，这种治理理念是社会事业开放的基础。社会事业开放需要路径选择，但更需要观念的更新。只有在“协同治理”的理念下选择开放的路径，才不会陷入以放开代替开放的怪圈，社会事业改革才不会走入歧途。
　　第一，树立整体开放的理念，破除重经济开放、轻社会开放的旧观念。以经济开放为先导，促进经济发展，这种发展模式在特定时期有其合理性，但如果社会开放不能跟进，经济社会良性互动局面就无法形成，整体活力就不能激发。树立整体开放的理念，才会有合理的开放顺序，才不会在短期效益的支配下出现经济领域开放而社会领域封闭的状况。注重经济开放而忽视社会开放，这种陈旧观念在现实中已成为社会事业发展的障碍。在封闭或半封闭状态之下，社会事业的公益性无法得到保障，多样化的需求更无从谈起。经济发展与社会发展绝非简单的决定与被决定的关系，而是相互促进的关系，只有将经济开放与社会开放结合起来，形成良性互动格局，才会有真正的可持续发展。社会事业的开放，并非政府推卸责任，相反正是由于开放，才使政府能够集中财力物力举办公益性社会事业，增加社会福利。树立整体开放的理念，是与政府转型联系在一起的。没有这一点，建设公共服务型政府就是一句空话。 　　第二，积极培育社会组织，推动社会事业主体的多元化。社会事业开放的重要标志是主体的多元化，而主体多元化的标志是社会组织的兴起。社会组织不是政府机构的延伸，也不是政府的对立物，它能够弥补政府公共服务的不足。在中国传统社会，民间性社会组织一直承担着相应的社会服务，发挥着社会治理的功能，但近代以来，社会组织的发展空间受到了挤压。改革开放以后，虽然政府鼓励社会组织的发展，但实际上社会组织的作用并未得到真正发挥。随着社会的转型，公共服务的政府单一供给机制已经难以为继，必须积极培育和发展社会组织，完善其社会功能。一是要创造宽松的制度及环境，防止行政挤压，减少不必要的干预。激发社会事业的活力，必须激活社会组织。要做到这一点，必须创造适合于社会组织自发形成的社会氛围，提高其自主、自治能力。对社会组织的管理，应该以软性管理为主。所谓软性管理，就是通过一系列软性措施，保证国家与社会在核心价值上的统一性，以社会的核心价值整合社会组织，而非使其苟合于行政体系。二是要降低准入门槛，将社会事业广泛地向社会组织开放。多样化需求产生多样化的社会组织，这是一个自发的过程。若门槛过高、限制太多，社会组织就不能正常涌现。三是推动现有事业单位的改革，打破封闭的“自循环”体系，将其变为独立行使职能、提供公共服务的主体。
　　第三，因事制宜、分类改革，促进社会事业主办、经营与运行方式的交融与互动。社会事业主体的多元化必然触及经营及运行方式。社会事业可以分为纯公益、准公益、社会服务三种类型，根据不同类别探索不同的经营、运行方式，这是社会事业开放的基本原则。对于必须由政府提供的基本公共服务，虽然不能采取市场化运行方式，但在经营方式上应该政事分开，根据社会事业的属性，采取不同的方式，在官办官营的基础上，探索官办民营（购买服务等）等方式，并保证其公益性；对于非基本公益事业，在运行方式上也不能一味市场化，但应该打破行政垄断，引入社会组织参与其中；对于准公益事业，可以探索官办民营、民办民营乃至民办官营等形式的服务模式，在保证基本公共服务非市场化运行的同时，因事、因地、因时采取半市场化乃至市场化的运行模式；对于经营性社会服务，需放开市场准入，最大限度地减少垄断型服务模式，尽可能减少“官办、官营、市场化运行”形式。从主办、经营、运行方式三维角度出发，实现三者的交融与互动，以扩大开放促进结构的完善，这是社会事业改革的重要内容。
　　第四，改革社会事业的投融资体制，实现投资主体的多元化。投资主体的多元化并不是放弃政府应尽的责任，而是在保障政府投入的前提下，通过公共政策的创新，拓宽融资渠道，实现社会化的投资格局。在教育、医疗、养老等领域，在保证政府投入的基础上，需消除体制、政策性障碍，引导和吸纳民间力量参与；在文化体育领域，应减少行政审批，放宽准入门槛，采取合资、独资和特许经营等多种方式，吸纳社会资本；在社会福利及社会服务领域，必须引入竞争机制，更好地发挥社会和市场的作用。完善社会治理、破除垄断，是社会事业投融资体制改革的关键，只有在此前提下，才能实现投资主体的多元化，社会事业才能得到真正发展。
　　注释
　　①J. Kooiman， M. Van Vliet. “Governance and Public Management”. In Managing Public Organisations， edited by K. Eliassen and J. Kooiman. London： Sage， 1993， p.64. 转引自胡万进、童星：《第三条道路视域下的治理变革：一个嵌入性视角》，《南京社会科学》2012年第2期。
　　②李光地：《周易折中》，九州出版社，2002年，第891页。
　　责任编辑：海玉
转载注明来源:https://www.xzbu.com/4/view-11656855.htm