论和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度的构建

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　　摘要：中国行政公益诉讼制度构建的目的之一是构建社会主义和谐社会。法律不能过分地落后于社会实践，尽快构建中国行政公益诉讼制度已现实地摆在我们面前。中国行政公益诉讼制度构建具有极大的针对性，最直接的现实需求是大量公共利益被侵害而得不到司法救济。中国行政公益诉讼制度构建的现实设想主要在于原告资格、受案范围、启动程序、举证责任、诉讼费用。
　　关键词：和谐社会；中国行政公益诉讼制度；原告资格；受案范围；启动程序；举证责任；诉讼费用
　　中图分类号：DF71　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2011)06－0143－10
　　一、和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建的现实意义
　　近年频繁出现单个公民为维护公共利益进行诉讼的案件，如乔占祥诉铁道部春运火车票涨价案、严正学诉台州市椒江区文化局不作为案等，尽管法院以原告主体不适格为由不予受理，但所谓“行政公益诉讼”引起了社会关注并成为司法界热点。民事诉讼、行政公益诉讼是保护公共利益的司法途径，是法治国家的共同经验。但中国宪法、民事诉讼法、行政诉讼法对此均未明确规定，2007年10月修改的民事诉讼法也未回应。目前适逢行政诉讼法修改良机，希望在和谐社会语境下构建中国行政公益诉讼制度。
　　构建社会主义和谐社会是改革开放以来，建立社会主义市场经济体制――建设社会主义法治国家――全面建设小康社会之后，又一个具有现实意义的战略决策。社会主义和谐社会关于民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的六个总要求，相互联系，相互促进，而“民主法治”处于首要地位。
　　社会主义和谐社会很大程度上是法治社会，两者的价值取向是追求规则和秩序范围内的社会和谐。民主和法治是构建社会主义和谐社会的两大支柱。构建社会主义和谐社会其实是法律命题。目前与市场经济体制相适应的各项法律制度虽已建立，但矛盾错综复杂，社会不和谐问题突出。构建社会主义和谐社会不能回避矛盾，必须建立一套行之有效的运用和平手段化解各种矛盾的机制，实现社会和谐，而中国行政公益诉讼制度正是解决机制之一。
　　弥补社会主义和谐社会构建过程中的法律空白，就要在和谐社会语境下构建中国行政公益诉讼制度。(1)有利于监督行政机关依法行政。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，包括权力与权利的和谐。构建中国行政公益诉讼制度，发挥公民、法人或社会组织在维护公共利益中的积极作用，监督行政机关依法行政。(2)有利于遏制当前公共利益遭受损害日趋严重化趋势。中国行政公益诉讼制度缺失，使公共利益受到许多违法行政行为侵害而得不到有效遏制。在司法实践中，大量维护公共利益的行政诉讼，因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉。基于维护公共利益而构建中国行政公益诉讼制度，将行政行为纳入司法审查范围，遏制侵犯公共利益的违法行政行为。(3)有利于保护社会弱势群体合法权益。构建行政公益诉讼制度，承认公民诉权，有利于维护公共利益和保护作为弱势群体如单个公民的合法利益，因为公共利益与私人利益休戚相关。弱势群体合法权益保护的程度，向来是衡量政治文明和法治水平的重要尺度。
　　二、中国行政公益诉讼制度构建的现实需求
　　2004年国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会：探讨科学发展观”大会上提出，任何公民、社会组织和国家机关应是环境污染事件的诉讼主体。2005年深圳市人民代表大会114个人大代表联合提出议案，要求检察机关承担维护食品安全重任。然而，检察机关在食品安全公益诉讼中的权力是残缺的。随着向市场经济转型，加上改革的复杂性，公共利益问题日益凸显。行政管理在维护公共利益中具有重要作用，是惩治违法行政行为的必要手段，其中行政执法具有主动性、权威性、专业性、快捷性特点，但行政执法自身的局限性导致维护公共利益的有限性，在食品安全行政执法领域，出现“养鱼执法”现象就是明证。因此必须另辟蹊径：对于侵犯公共利益的行为，除行政执法外还可以向法院起诉，即通过行政公益诉讼保护公共利益。可见，中国行政公益诉讼制度构建具有极大的针对性，最直接的现实需求是大量公共利益被侵害而得不到司法救济。
　　第一，国有资产流失严重。国有资产流失表现为被侵占、转移和被损毁、灭失。在国有资产流失过程中，一些行政机关有时是疏于管理的不作为，有时直接组织或插手各种国有资产的违法操作。国有资产属于人民，国家行政机关依照人民授权进行管理，如果管理懈怠或滥用职权，人民有权使用司法手段，即公民或社会组织向法院提起行政公益诉讼。“如果说原告与本案无直接利害关系，恐怕任何人都难以否认。这种诉讼本质上是原告与本案具有直接利害关系，因为国有资产被破坏、侵犯，最终损害私人利益”。而现行行政诉讼法将原告资格只限于私人利益直接受到损害，使国有资产被侵犯的行政公益诉讼案件难以进入司法程序，这就变相剥夺了公民管理权和诉权，难以遏制国有资产流失日趋严重化。
　　第二，资源环境遭到破坏。资源环境公共利益有自然、人文、教学等利益。社会主义市场经济的目的之一是保持国民经济持续、快速、健康发展。但不同主体在各自领域基于各自利益对资源环境进行破坏性开发利用，其中杀鸡取卵式掠夺性开发行为导致土地、水等资源公共利益遭到严重破坏。许多企业从追求短期经济利益出发，在生产过程中忽视环境保护。当地行政机关却基于财政收入而袖手旁观，对防治污染不依法履行职责。针对资源环境遭遇严重破坏状况，许多公民多方寻求救济，提起行政诉讼或民事诉讼，但往往投诉无门或无功而返。1997年山东省黄河河务管理局应东平县斑鸠店镇政府六个村的要求，决定填平开凿于1950年代用于黄河汛期分洪的小清河，以便增加耕地数量。几十年来周围群众引小清河水灌溉土地，发展渔业和多种经营，环境得到极大改善，可谓受益无穷。人民群众为此多方寻求救济，但有关法院以该行为未直接侵害私人利益为由，不予受理。几年后该河流域面积70％以上遭到毁坏。在教育环境方面，中央电视台《今日说法》2001年6月6日报道了严正学诉椒江区文化局不履行职责案。经该区文化局批准的某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，贴出大量影响少年健康成长的带有色情内容的广告画，市民严正学看不惯这种侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局制止，结果遭到拒绝，遂于2000年12月12日向该区法院提起行政诉讼，而法院以严正学的孩子不在该校读书即其私人利益未受到实际影响为由，驳回起诉。
　　第三，土地开发中的不合理利用问题突出。某些行政机关及其主要领导大搞政绩工程，往往未经调查研究就决定开发某片土地，之后基于一些非正常因素拖延开发甚至不开发，造成土地不合理闲置和资源极大浪费，违反国家土地管理法规和保护国土资源国策。由于国家土地所有权不属于单个公民，与公民私人利益无直接利害关系，故行政私益之诉无法对此作出解答。
　　第四，公共设施等公共财产利益受到侵犯。有些行政机关首长出于追求政

绩，不惜重金大搞“形象工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”。因此，要保护公共设施等公共财产利益，没有中国行政公益诉讼制度是不现实的。
　　第五，政府部门在公共工程招标、发包和审批过程中的违法行为存在。“大量行政性重复建设就是经各级政府审批出来的，许多无效工程、‘豆腐渣’工程也是审批出来的”。目前，各级政府违法招标、发包行为十分普遍。以綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，应该由政府发包，但为什么发包给没有任何建筑资格和技术的个体户?在政府进行发包过程中，如果允许普通公民以纳税人身份提起行政公益诉讼，由法院审查政府发包行为是否合法，审查承包人是否具有相应资质，那就完全可以防止付出如此惨重的代价!这是遏制层出不穷、触目惊心的人为灾难性事件的一个重要途径。
　　第六，政策性价格垄断行为侵害广大消费者权益。为了获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，随意混乱的收费机制，服务过程中的官僚作风，已使消费者激愤。以铁路系统为例，经营管理体制形式上企业化，但行业价格却由政策机制形成。春运期间火车票价政策性涨价20％－40％合理合法吗?乘火车主要是处于社会低层的弱势群体即打工者和两地分居者，他们与亲人团聚乃人之常情，却遭到高票价侵害，这不符合合同法的公平原则，不利于构建社会主义和谐社会。对于这种政策性价格垄断行为，已有河北律师乔占祥诉铁路部案例，但他只能在先购票乘车获得私人诉的利益后才能提起诉讼，且只能要求被告返还他因涨价而多花的9元钱。北京市中级人民法院一审判决时，以他无权代表消费者就公共利益受损害而起诉，不能要求被告停止不合理涨价行为及赔偿消费者遭受的损失为由，驳回起诉。因此，该案仍然是私益诉讼。如果在无票款支出和未乘车的情况下，纯粹为了公共利益而起诉，就是行政公益诉讼。
　　三、中国行政公益诉讼制度构建的现实设想
　　中国行政公益诉讼制度构建必须从实际出发，不能超越现实，以下从五个方面提出现实设想。
　　(一)原告资格
　　《布莱克法律大辞典》指出：“原告资格是指某人在司法争端中所享有并将该争端诉诸司法程序的足够利益。”概言之，行政诉讼原告资格是何人有权提起行政诉讼。域外行政立法趋势是行政诉讼起诉资格门槛被大大降低，更多人能对行政行为提起诉讼。行政公益诉讼制度实质上是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的通道不断畅通的产物。行政公益诉讼案件被拒于法院大门之外，主要原因在于原告资格限制，在某种程度上是中国行政公益诉讼制度构建的瓶颈。中国行政公益诉讼制度构建的主要目的是维护公共利益，但公共利益与私人利益之间可能无直接利害关系，不应苛求起诉人与被诉行政行为有直接利害关系，而赋予所有知道公共利益受到侵害的主体具有行政公益诉讼起诉权。根据中国国情，对知道公共利益受到侵害的主体分为广大群众、受害人和特定社会组织。虽然行政公益诉讼制度的原告资格制度还牵涉其他配套制度，但放宽原告起诉资格，允许公众因公共利益而向法院起诉，则是行政公益诉讼制度的核心。因此，中国行政公益诉讼制度构建的主要内容和核心之点，就是科学设定原告资格制度。
　　1、检察机关具有行政公益诉讼原告资格
　　现行宪法规定人民检察院是法律监督机关，有权对一切违反法律的行为进行监督。因此，检察机关享有行政公益诉讼起诉权符合宪法规定，具有充分的正当性。与社会组织、单个公民相比，检察机关提起行政公益诉讼具有独特优势：检察机关综合运用各种监督方式，督促行政机关依法行政；检察机关监督国家工作人员的职务廉洁性，对违法犯罪行为依法提起公诉，又具有提起行政公益诉讼职能，在工作性质上没有增加新职能而扩展了监督范围；检察机关在调查取证等方面拥有的职权具有对抗能力，能平衡原告弱势和被告强势之间的实力差距；检察机关提起行政公益诉讼，在最大程度上节约司法资源；检察机关提起行政公益诉讼，在一定程度上减少单个公民对行政机关的抵触，有利于构建社会主义和谐社会。可见，检察机关提起行政公益诉讼诉讼，具有国家的代表性、明显的诉讼性、独立的权威性特点。总之，检察机关最有资格提起行政公益诉讼。
　　2、社会组织具有行政公益诉讼原告资格
　　社会组织是具有某种共同目的、利益及其他共同特征的“人”，其社会公共职能主要是“保护”和“服务”，便于发挥作为行政公益诉讼原告资格的作用。与单个公民作为行政公益诉讼原告资格相比，社会组织具有相对优势，即从行业角度维护公共利益。某些社会组织如消费者协会、残疾人协会等，其主要功能就是维护成员个人的私人利益和公共利益。在现实生活中，这些社会组织的成员往往处于弱势，其合法权益受到行政权行使者违法行为侵害时，只能更多地依赖其所属的社会组织。因此，赋予社会组织行政公益诉讼原告资格，能更好地维护公共利益而又防止滥诉。
　　3、单个公民具有行政公益诉讼原告资格
　　公共利益受到侵害时，作为国家一分子的单个公民私人利益自然也受到侵害。因此，应在制度上赋予单个公民行政公益诉讼原告资格。因为公共利益问题已由公法领域渗透到私法领域，如果再把公共利益等同于国家机关在政治生活中所涉及的利益，就不能反映实际情况。公共利益的保护权由国家机关独占，本身就是悖论。因为公共利益保护不力的状况，很多情况下是国家行政机关怠于行使职权或未尽到职责，甚至主动滥用职权造成的。鼓励单个公民参与公共利益保护，正是“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务”宪法规定的具体落实。从已经出现的涉及公共利益的行政诉讼看，并未出现有些学者所担心的“捣蛋者诉讼”，故以滥诉理由禁止赋予单个公民原告资格是不成立的。当然，为了防止滥诉，出于诉讼效果考虑，单个公民先向检察机关检举或报告，请求检察机关提起行政公益诉讼，如检察机关逾期不作处理，再以自己的名义向法院提起行政公益诉讼。
　　(二)受案范围
　　1、行政诉讼受案范围的扩大
　　1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，行政诉讼制度得以建立并日趋完善。但纵观域外行政诉讼制度，并不是所有行政行为都可诉，也不能通过行政诉讼解决所有行政案件，这就是行政诉讼受案范围问题。行政诉讼受案范围是行政诉讼主管范围或法院受理行政案件的范围，是解决法院与其他国家机关之间处理行政争议的分工和权限的法律规定。行政诉讼受案范围在立法和司法过程中颇有争议，即行政诉讼受案范围是否应该扩大?应该扩大到什么程度?行政诉讼受案范围主要受行政法理论、市场经济、公民权利意识、行政机关自律程度和解决行政争议能力及司法权与行政权的力量对比关系等因素制约。现行行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄，一定程度上导致现实与法律的冲突。行政诉讼受案范围的扩大将会促进行政公益诉讼制度构建，反过来又带动行政诉讼受案范围的进一步扩大。行政诉讼受案范围的扩大表现在：扩大公

民、法人合法权益的保障范围；扩大行政机关违法不作为而侵犯公民、法人合法权益的行政案件范围；对部分违法抽象行政行为侵犯国家、集体、公民合法权益的，应允许提起行政公益诉讼。
　　2、行政公益诉讼受案范围
　　行政公益诉讼所诉对象具体是哪些?这实际上是行政公益诉讼受案范围。目前行政公益诉讼案件主要有：国有资产流失；危害自然环境和滥用自然资源；行政性价格垄断；公共工程的发包；违法发放抚恤金和其他社会福利；破坏文物；等等。但这些案件事实上不可能同时纳入行政公益诉讼范围，尽管“法律朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展”。笔者无法穷尽所有可诉内容，只能结合实际并借鉴域外立法经验，在一些领域引入行政公益诉讼：(1)行政机关作为行为侵害公共利益。如一些地方政府违法许可损害环境资源的作为行为；违法规划、建设、拆迁的作为行为；违法限制经济自由的作为行为；违法审批等造成财政资源浪费的作为行为；等等。(2)行政机关不作为行为侵害公共利益。如环境污染破坏方面的违法不作为；国有资产流失方面的不作为；社会治安、市政建设方面的不作为；等等。(3)行政机关规章以下抽象行政行为侵害公共利益。抽象行政行为的性质决定其只要违反法律或正当程序，将必然损害公共利益，比具体行政行为更有破坏力。因此，将抽象行政行为纳入行政公益诉讼是明智的选择，否则一部分侵害公共利益的行政行为无法纳入司法审查，如医药、电信、供电、交通等政策性垄断，主管部门制订的有关通行费、春运涨价、机班延误不予赔偿等霸王条款。
　　3、行政公益诉讼受案范围的规制
　　为了不损害行政权的效率价值，遵守司法有限审查原则，必须对行政公益诉讼受案范围给予规制。行政公益诉讼制度构建之初，把选举、环境、国有资产、垄断性行业等领域引入行政公益诉讼，同时防止原告滥用诉权，法院严把立案受理关。只有在公共利益受到违法行政行为侵害，影响公民、法人或社会组织的合法权益，而又无法直接根据现行行政诉讼法的规定起诉时，法院才考虑立案受理。美国在大量司法判例基础上发展出“私人检察总长”理论，进而在若干法律法规中确立行政公益诉讼制度，以立法方式明示确定公民行政公益诉权。这种由司法层面上升为立法制度路径，应为中国所借鉴。为了避免立法跳跃式引进所带来的振荡，最高人民法院可在典型案例和司法解释中由司法层面确认规则，在积累经验的基础上，再在行政诉讼法中以立法形式正式构建行政公益诉讼制度。
　　4、行政公益诉讼制度构建后滥诉的防止
　　有人认为行政公益诉讼制度构建后可能产生滥诉，而有人认为“假设像古罗马共和时代一样，任何人都可作原告，今天中国的行政诉讼仍然不会门庭若市，诉讼是要成本的。”这种不会产生滥诉的认识主要基于目前法治水平较低的现实，人们进行行政诉讼花费的成本较大而不会轻易提起行政诉讼，更不要说行政公益诉讼，然而不排除恰恰因为法治意识低等而滥诉。因此必须设置限制性程序，以便有效防止滥诉：(1)受案范围适用于确实基于维护公共利益而提起的行政公益诉讼，即法律有特别规定时，单个公民、社会组织或检察机关才能提起行政公益诉讼。(2)设置必要的前置程序。即单个公民或社会组织在提起行政公益诉讼前，必须向有关行政机关提出请求，当其对请求无动于衷，该作为的不作为，不该作为的不停止作为，或对请求敷衍了事，就提起行政公益诉讼。而检察机关发现行政机关侵害公共利益的违法行为后向该机关提出司法建议，如果该机关在规定期限内未采取有效措施，检察机关就提起行政公益诉讼。这种前置程序符合诉讼经济效率原则。(3)在行政公益诉讼案件审理阶段严格限制原告的自由处分。对原告的撤诉申请审查更加严格，被告行为明显违法，侵害公共利益或将造成损害事实清楚、证据确凿，不允许撤诉。同一案件原告申请撤诉后，不得以同一事实和理由再次提起诉讼。还要对原告和被告之间的和解进行严格限制。虽然现行行政诉讼制度规定除行政赔偿可以调解外，其他行政案件不可以调解，但行政公益诉讼制度引进调解制度具有必然性。
　　(三)启动程序
　　域外行政公益诉讼启动程序有一元式、二元式和三元式启动程序。一元式启动程序是将行政公益诉讼启动权授予检察机关；二元式启动程序是将行政公益诉讼启动权授予检察机关和社会组织，单个公民只能向检察机关检举告发，由检察机关决定是否启动行政公益诉讼；而三元式启动程序是将行政公益诉讼启动权除赋予检察机关和社会组织外，还扩展到单个公民。笔者认为，三种行政公益诉讼启动程序各有利弊，而三元式启动程序最佳，但要在坚持三元式启动程序的前提下设置三种机制加以完善：(1)检察机关强行性追诉机制。对于涉案范围广、人数多、金额大、影响深、后果重的疑难行政公益诉讼案件，由处于弱势地位的社会组织甚至单个公民去启动诉讼是不合适的，这需要力量强大且专业性强的检察机关与行政机关进行实力相称的博弈。因此，对于这些行政公益诉讼案件，在立法上确立检察机关强行性追诉机制，即检察机关必须亲自进行干预，对此具有不可推卸的职责，否则被追究失职之责。(2)检察机关任意性追诉机制。任意性追诉机制是检察机关对疑难行政公益诉讼案件以外的其他行政公益诉讼案件，认为需要追诉时才追诉。因为检察机关保护公共利益的重点是疑难行政公益诉讼案件，主要是检察机关职能、精力及其人财物的有限性，不可能干预所有行政公益诉讼案件。社会组织或单个公民发现公共利益被行政机关违法行为或不作为侵害时，及时向检察机关举报，检察机关受理后进行形式审查，认为需要追诉时就及时启动诉讼程序，反之不予立案。当然举报人对检察机关不予立案决定，有权向其上级检察机关要求进行复议。这有利于检察机关集中精力干预疑难公共利益侵害案件，又一定程度上防止滥诉。(3)社会组织和单个公民自救诉讼机制。自救诉讼机制是社会组织或单个公民在检察机关不启动诉讼程序的情况下，有权以自己的名义向法院提起行政公益诉讼以保护公共利益。也就是报告人凭检察机关不予立案的书面通知，以自己的名义到法院直接起诉。
　　相对于掌握行政权的行政主体的强势地位，单个公民的力量非常弱小，故在行政诉讼实践中常常出现利益受损而不愿告、不敢告、不能告的情况。行政公益诉讼案件违法行政行为涉及人员多，公共利益损失大，证据收集难，因而单个公民启动行政公益诉讼的积极性较弱。单个公民在行政公益诉讼案件中从起诉到裁判付出重大代价，但诉讼效果多以败诉告终，即使胜诉，维护公共利益的成效不明显，仅仅是起诉人的利益得到维护，而其他受害者的权益无救济。此外，大多数社会组织在有关行政机关支持下建立并由其提供运作经费，往往容易受到利益驱动或各方面压力影响，对于侵害公共利益的违法行政行为不提出或不敢于启动行政公益诉讼。因此，由单个公民或社会组织启动行政公益诉讼具有局限性。而检察机关不负有直接管理国家事务的职权，与行政行为、公共利益之间无直接利害关系，在一定程度上能排除行政机关的不当干预，保持超然地位以监督法院依法审判，更好地维护公共利益，可见启动行政公益诉讼是检察机关参与

诉讼活动的重要方式和基本职能之一。检察机关启动行政公益诉讼的程序设想是：(1)确立审查制。检察机关发现或接到社会组织、单个公民的举报而对案件线索进行初步审查后，认为有启动行政公益诉讼必要时才予以受理。如果不予受理，应该向举报者说明不予受理的理由。(2)确立启动方式。针对行政公益诉讼案件的不同性质，启动方式有督促起诉、单独起诉和支持起诉。(3)确立诉讼范围。由于检察资源的有限性，只能介入部分行政公益诉讼案件，诉讼范围适宜限定在国有资产流失、国家公共利益和社会公共利益、侵害公民、法人自身利益等案件。实践证明，检察院作为国家法律监督机关，对行政机关违反法律法规侵犯公共利益的行为提起行政公益诉讼，既符合宪法精神也符合中国国情。
　　(四)举证责任
　　1、行政诉讼举证责任
　　理论界对行政诉讼举证责任负担问题众说纷纭，诸如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”、“根据法律要件分配举证责任说”、“根据原告人请求的内容分配举证责任说”。我们倾向于将行政诉讼举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即“对被诉具体行政行为由被告负举证责任，对被诉具体行政行为以外的其他证明对象，根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者称为行政诉讼特别举证责任，后者称为一般举证责任。”也就是对具体行政行为合法性的举证责任由被诉行政机关承担，有关程序或民事事实等遵循“谁主张谁举证”原则。
　　2、行政公益诉讼举证责任
　　笔者认为，在行政公益诉讼中，对被告行为造成公共利益损害或可能损害的事实，由原告提供证据，而对被告行为合法与否，由被告提供证据。行政公益诉讼与一般行政诉讼的区别在于，法院对原告的举证要求不过于苛求，因为违法行政行为对公共利益的损害情形及程度，原告收集证据的客观难度较大。如果行政公益诉讼在举证责任上有特别之处的话，那就是更加强调被告的举证责任。因为原告是为了维护公共利益而提起行政公益诉讼，即使检察机关是行政公益诉讼原告，也不能因为检察机关在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验，而减轻甚至免除被告的举证责任。只能认为在这种情况下，由于检察机关具有更强的抗辩能力而加重了被告的举证责任，从而被告必须证明其行为是否合法。行政公益诉讼举证责任与行政私益诉讼举证责任并无实质性区别，被告仍然负有主要举证责任。一般而言，原告在起诉时提交公共利益受到违法行政行为侵害的事实证据或将受到侵害的事实证据。但对于有些只有受益人而无特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为，如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等，只要起诉人提供线索即可，因为要求单个公民或社会组织提供公共利益受到侵害的事实是不现实的。因此，行政公益诉讼采用举证责任倒置原则。(1)对于具体行政行为是否合法及所依据的法律法规或规范性文件，由被告负举证责任。(2)对于公共利益已受到损害或将受到损害的事实，由原告负举证责任为宜。(3)对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，原告只要向法院提供线索即可，立案后由被告对其无违法情形举证。(4)对于其他程序及民事事实等证据，应该遵循“谁主张谁举证”原则。(5)鉴于行政法规、行政规章及其相应规范性文件数量多，由被告承担提供法律法规及规范文件的责任，而原告负责提供有关公共利益损害或可能损害的事实证据。
　　(五)诉讼费用
　　1、诉讼费用承担
　　现行行政诉讼费用制度在规则、范围、标准、预交、负担等方面存在许多不合理之处，应以修改行政诉讼法为契机，构建中国行政公益诉讼费用制度。域外一般由败诉当事人负担诉讼费用，但实际上由原告先行预付，行政诉讼也不例外。行政公益诉讼原告起诉时，根据具体情况预交、少交或不交案件受理费和其他诉讼费用，其最终负担诉讼费用的原则与一般行政诉讼有区别。因为原告是为了公共利益而提起诉讼，尤其对于保护纯粹的公共利益而提起的诉讼，原则上不要原告负担诉讼费用。行政公益诉讼案件一般牵涉面较广，诉讼费用非常多，如在环境公害等新型案件中，涉及科技知识和方法的综合运用，单个公民和社会组织往往难以承受。如果因为诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，无异于强迫公民放弃对公共利益的保护请求。故中国必须吸纳域外先进做法，适当减轻单个公民和社会组织因提起行政公益诉讼而承担的费用，相关法规作有利于原告的规定，确立“无偿主义与低额收费”相结合原则，即原告起诉时不缴纳任何诉讼费用，败诉时再按照规定标准收费，并且数额明显低于一般诉讼。笔者认为，对于行政公益诉讼案件，诉讼费用承担可以按照具体情况办理：如果原告胜诉，诉讼费用当然由被告负责承担；如果原告败诉，诉讼费用的较大比例在行政公益诉讼基金中支付，鼓励各个特定维权组织建立基金；对于某些案件的鉴定、检测、检验等相关费用，不论原告胜诉与否都从基金中支取；行政公益诉讼费用的基金来源可以在胜诉行政公益诉讼案件中，对作出违法行政行为的被告科以诉讼费和一定比例的罚金，用作行政公益诉讼基金积累，也可接收社会捐款。
　　2、保证金制度
　　在行政公益诉讼中，由于原告与诉讼标的之间无足够利害关系，可能使原告不主动追求胜诉结果。为了防止原告在启动诉讼程序后随意撤诉或无故缺席，而造成法院审理瘫痪及司法资源浪费，应该规定在法院立案受理行政公益诉讼时，原告必须交纳相当数额的保证金，作为保证完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序结束时，不论原告胜诉与否，法院都要退还保证金及利息。
　　3、奖励胜诉原告
　　单个公民和社会组织提起行政公益诉讼往往不是为了私人利益，而是为了保护公共利益，受益的是整个社会。但原告提起行政公益诉讼花费大量时间、精力和金钱，且所面对的社会压力和败诉风险比其他行政诉讼大。因此，行政公益诉讼制度必须构建一套激励机制，对原告给予物质奖励和精神奖励。给予胜诉原告奖励，有利于形成守法的社会环境，激励更多的公民和社会组织积极维护公共利益，促进行政机关依法行政，加快社会主义和谐社会构建。奖励基金制度由政府部门和有关维权组织建立，根据其保护公共利益的贡献大小，在原告胜诉后给予适当奖励。还要从制度上鼓励国家党政工等部门和国有企事业单位对本单位员工参加行政公益诉讼给予出勤对待。行政公益诉讼对胜诉原告进行奖励是确定不移的，但奖励必须在参与完整的诉讼程序后才能实现。
　　

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