新西兰《公共档案法》（2005）及其启示

来源:用户上传      作者:杨欣欣

　　摘  要：本文以介绍2017年重印的新西兰《公共档案法》（2005）为主线，对比我国现行的档案法，就立法的目的、档案管理、利用与公开，以及法律责任及上诉等几个部分的异同进行了分析探讨。
　　关键词：新西兰;公共档案法;立法目的;档案管理;档案利用;上诉
　　Abstract： This paper mainly introduces Public Record Act 2005 of New Zealand and compares it with Archives Law of the People’s Republic of China， in respect of the purpose of the law， management of Archives， use and disclosure， legal liability and appeal proceedings. The paper concludes that the Public Record Act 2005 is instructive in that it is more meticulous in Archives’classification， specific in rules’ making， clear in accountability， and strong in operability.
　　Keywords： New Zealand; Public Record Act; Legislative purpose; Archives management
　　新西兰《公共档案法》（2005）于2005年4月20日经皇室批准开始执行并于2017年9月28日重印。重印版包含了新西兰《公共档案法》（2005）的最新修订法案和修改条例，并规定重印的新西兰档案法与2005版档案法具有同等的法律效力。该法案共分四章，67条：第一章介绍目的和主要的管理规定;第二章是关于档案的保存要求;第三章是公众使用权的规定;第四章是关于上诉程序及其他一些规定。
　　我国的档案法是1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过的《中华人民共和国档案法》（修订版），1996年和2016年分别进行了修订。共有六章27条。第一章总则中介绍了本法的目的，界定了档案的范围;第二章介绍了档案管理的机构及其职责;第三章主要是关于档案的具体的管理规定，其中包括提交档案、档案的保密、鉴定、销毁、收购、转让等。第四章是关于档案的利用与公布。第五章是关于损毁、丢失档案等行为有关法律责任的规定。第六章附则是关于发布实施的时间。
　　我国档案法的第一章、第二章，基本上与新西兰公共档案法的第一章相对应，主要介绍了该法律的目的、档案管理机构及其职能。我国档案法的第三章基本对应于新西兰公共档案法的第二章，主要介绍的是档案管理规定。我国档案法的第四章基本对应于新西兰公共档案法的第三章，主要介绍了公众使用的规定。我国档案法的第五章基本对应于新西兰公共档案法的第四章，主要是关于上诉程序和法律责任。我国档案法的第六章所述，基本上是新西兰公共档案法的目录所述，主要是关于该法案的发布与实施，如表1所示。
　　1 关于档案的目的与管理机构及职能
　　在新西兰公共档案法中，明确了“新西兰档案馆”继续为国家档案馆。在新西兰公共档案法的第一章中，对相关职衔名词和机构名词做出了界定。例如：学术人员、行政首长、正式批准的档案室、新西兰档案馆、首席档案管理员、管控公署、档案委员会及理事会、公开档案、散存档案、地方政府档案、部长档案文件、让公众开放使用的档案、议会档案、法定档案、私人档案、受保护档案、公共档案、公务机构、负责部长等。
　　表1 两国档案法内容对比简表
　　关于首席档案管理员。首席档案管理员掌握很大的管理权，具有四个方面的权力和职责。第一，就公共档案和某些地方当局的档案的处理作出独立决定;第二，使政府能够确保创建并维护中央和地方政府事务的档案的完整和准确，提供有长期价值档案的保存和公众使用权，增强公众对公共档案和地方当局档案完整性的信心，并提供适用于档案创建和维护的法律框架;第三，通过创建和维护国家档案和地方当局档案，提高新西兰人民的身份认同感，帮助他们了解新西兰的历史和文化;第四，支持私人档案的保管，并鼓励《怀唐伊条约》中所提出的合作精神和友善精神。
　　关于《怀唐伊条约》（Te Tiriti o Waitangi）。该法案规定必须充分考虑《怀唐伊条约》（Te Tiriti o Waitangi），在确定首席档案管理员的职能和职责时必须与毛利人进行协商;档案委员会中至少有2名成员了解与毛利相关的知识;档案委员会可以就与毛利人有关的档案保存和档案有关事宜提供建议;毛利人的档案室可被批準为存放公共档案的档案室。这说明新西兰公共档案法律非常尊重毛利人的权利。同时，该法案约束皇室。
　　关于首席档案管理员。首席档案管理员由行政长官根据新西兰1988年《国际部门法》任命，其职能和职责主要是以下几个方面：在新西兰公务机构档案的保存和公共档案管理中发挥领导作用;就创建、维护或有效管理公共档案的程序获最佳实践提供建议或发布准则，审查、修改或撤销该建议或准则;监督和报告公职人员遵守该法案的情况;管理、保存公共档案，促进公众使用公共档案;保护某些地方当局的档案，并管理这些档案;在促进和协调新西兰档案活动中发挥领导作用;就部长档案文件或私人档案的创建或维护向部长或其他人提供建议;提供与公共档案或地方当局档案相关的服务（包括但不限于存储服务，或有关公共档案或地方当局档案管理的培训服务）。
　　首席档案管理员在进行专业判断时必须独立工作。他可以将本法规定的首席档案管理员的职能、职责或权力委托给部门的雇员，不过有两条不能委托：一是处置公共档案和受保护的档案的权利，二是授权的权利。 　　关于档案委员会。档案委员会必须由部长任命，成员不超过7名;部长必须在与毛利事务部长和首席档案管理员协商后，任命档案委员会委员，委员任期不超过3年。档案委员会的职能包括向部长提供关于档案保存和存档事项的建议、提出向部长上诉的建议;委员会每年必须向部长报告上一年的职能执行情况，将有关报告提交给众议院。档案委员会的其他规定包括规定自己的程序、提供行政服务以及如何获得报酬等方面。
　　由上可见，新西兰与我国档案管理目的和管理方式有所不同。第一，不同于我们的管理体制，在我国，都是由各级政府部门进行档案管理，而在新西兰公共档案法中首席档案管理员权利比较大，为主要的长官和负责人;他有哪些权利，如何管理，向谁负责，都写得比较清楚，便于执行。但是，同时，他们还有档案委员会可以直接向部长提出建议，还具有上诉首席档案管理员的权利。第二，新西兰公共档案法专门提到了对私人档案的保管;第三，专门提到了档案的文化价值;第四，档案分类比较详细，还专门进行了界定。这个在我们的法案中没有。第五，对毛利人的权利很尊重。这是他们的独特之处。
　　2 关于档案管理
　　关于档案管理。我国的档案法中共有10条规定，新西兰的法律的规定中有26条。主要职责部分内容规定了地方政府都必须按照正常、审慎的惯例创建和维护与其事务相关的完整、确切的档案等要求。公共档案管理部分规定了档案登记记录、处理、移交、延迟移交、公开和档案室等方面的要求，如首席档案管理员必须对延迟移交的登记册、公共档案、所有符合规定的法定档案的登记册予以保存，并且将注册表提供给公众查阅等。
　　关于档案移交（包括强制移交）。公职机关必须把其拥有和管理的已经存在25年的公开档案移交到本法规定之处，并规定了可以延期移交的情况和相关程序和要求和撤销机关档案移交的程序和要求。
　　档案的公开需要首席档案管理员签字同意，并且需满足相关条件，如首席档案管理员认可、《隐私法》的规定条款和《官方信息法》约束条款等。
　　关于档案公开。公开含有特定人员信息的公共档案需要首席档案管理员签字同意，且满足一定条件，包括首席档案管理员认为该公共档案适合被公开;这些人员的行政首长同意公开;首席档案管理员和行政首长达成一致意见，以逐项记录的方式公开这类公共档案;有适当的程序确保仅将档案发送给该档案的信息主体人或其正式授权代理人;这类档案的公开符合1993年《隐私法》;档案公开以后就成为拥有该档案者的财产，因此也不再具有公共档案的地位，不受本法案约束等方面的条件。
　　关于档案室。档案室是经过批准而成立的相关机构，公共档案可以存储在该档案室中保管;首席档案管理员有权对档案室进行视察，颁布标准，予以指导以确保皇室在公共档案馆中的利益得到保护、公共档案得到正确维护、以及公众对公共档案的适时利用。首席档案管理员还有权将档案室的公共档案移交到新西兰档案馆、其他正式批准的档案室或管制公署。
　　第三部分是标准、审查、报告和审核。主要内容包括：首席档案管理员就公共档案或地方当局档案的创建、维护、管理、评估、公众使用发布标准;首席档案管理员必须确保该标准适用于相应的公务机构、正式批准的档案室或地方当局;在发布强制性标准之前，首席档案管理员必须向每个公务机构、正式批准的档案室、地方当局或首席档案管理员认为与之相关的其他人提供标准草案的副本，并制定相应的咨询程序。
　　标准的适用范围主要包括四个方面，一是特定公共档案或特定地方当局档案;二是与公共档案或地方当局档案的创建，维护或管理有关的必须遵循的程序或惯例，或必须实现的成果;三是用来判断档案保存质量工作的标准;四是允许的最低档案保存标准。
　　关于审查权。首席档案管理员在合理通知公务机构或地方当局后，可以查看公务机构或地方当局公共档案或地方当局档案的維护系统及其存储条件。但是，未经管制公署或主管地方当局的行政首长同意，不允许首席档案管理员检查带有安全等级或受其他法规限制的公共档案或地方当局档案。首席档案管理员可以按照适当的条款和条件，豁免一些要求免除遵守首席档案管理员发布的标准的公共机构或地方当局。
　　向首席档案管理员报告规定。首席档案管理员可以书面形式发出通知，指示公务机构或正式批准的档案室的行政首长就档案保存状况向首席档案管理员或首席档案管理员指定的其他人进行报告。首席档案管理员必须就公务机构内档案保存的状态向部长进行年度报告;部长必须将首席档案管理员的报告提交给众议院。
　　独立审核规定。自本法生效之日起五年后，在合理可行的范围内，每个公务机构中必须对档案保存做法进行独立审核。首席档案管理员必须委托授权并承担每次审计的费用，而这些审计必须涵盖首席档案管理员指定审计的各个方面;并且要根据首席档案管理员制定的标准来进行。第二次的审核必须在上次审核之日起不少于5年且不超过10年的间隔内进行（但不必在同一年对所有公务机构进行审核）。
　　与上面的做法相似，部长必须委托授权对首席档案管理员的档案保存工作进行独立审核——自本法开始生效之日起五年后，在合理可行的范围内尽快执行;第二次审核也是自上次审核日期起不少于5年且不超过10年。
　　在进行审核的财政年度结束后，在合理可行的范围内，首席档案管理员应尽快向部长写出一份关于所审计的地方机构的审计报告。部长必须就所审核的内容编写一份审计报告。在所述的任何一种情况下，部长都必须向众议院提交报告。
　　关于不同种类档案的管理。第四部分是关于散存档案，法定档案，受保护档案，部长档案文件和私人档案的管理规定。
　　关于散存档案。散存档案主要内容包括：首席档案管理员可以书面通知的方式，命令拥有散存档案的人从事以下活动：首席档案管理员可以通过向拥有该档案的人发出书面指示，以检查其散存档案，按照首席档案管理员指定的时间和地点将其出示以备首席档案管理员检查;根据首席档案管理员发布的标准或指示来管理散存档案;公众可以使用或者复制散存档案;在通知中指定的时间内将散存档案转交给首席档案管理员或公务机构来管理;如果是受保护记录的散存档案，则将其移交到首席档案管理员或管制公署的管理之下。 　　关于法定档案。就本法而言，部长可根据首席档案管理员的建议，在宪报上公告，宣布某个档案或者某类档案为法定档案。以下三种情况不属于法定档案：归管制公署管理的公共档案;在首席档案管理员管理下的公共档案;在管制当局管理下的地方当局档案。法定档案的持有人可以按照首席档案管理员的指示，将法定档案移交到新西兰档案馆、正式批准的档案室、公务机构或地方当局;除非首席档案管理员代表皇室购买该法定档案，否则该档案不得转给其他人;首席档案管理员必须在法定档案登记簿中记录该法定档案的状态;首席档案管理员可以复制法定档案，费用由首席档案管理员承担;获取法定档案需要征得首席档案管理员以及拥有和管理该法定档案的人的同意。
　　关于受保护的地方当局档案。首席档案管理员可在与有关地方当局协商后在宪报上公告，声明就本法而言，地方当局档案是受保护的档案;地方当局必须根据首席档案管理员发布的适用标准或指示，对所保存的受保护档案进行充分保护;除非地方当局的行政首长有特殊情况，否则地方当局不得处置受保护的档案。
　　关于部长档案文件和私人档案。首席档案管理员可以接受国会档案、部长档案文件、私人档案和其他档案。公众使用文件或档案、文件或档案的保管和管理、文件或档案的出版、确认和复印、文件或档案的未来所有权等事项必须要经过部长、保管文件或档案的人以及首席档案管理员的书面同意。
　　由此可见，新西兰公共档案法对于管理员的职责、地方政府的职责、公共档案管理、其他各种档案管理、标准的发布、审核等规定非常具体，且具有较强的可操作性。
　　3 关于档案的利用和公布
　　新西蘭《公共档案法》（2005）第三章的主要内容是公众使用权。该章节一共分为4部分，共8条。第一部分是对使用状态进行分类和确定使用状态的依据。
　　当公共档案已经存在25年或即将移交给首席档案管理员管理时，管制公署的行政首长必须将这些档案分类为公众可使用的档案和限制公众使用的档案。管制公署的行政首长可以更改公共档案的分类。
　　在对公共档案的使用状态进行分类时，管制公署的行政首长必须考虑到首席档案管理员发布的相关标准或建议和成文法则的规定。如果没有成文法则禁止公众使用公开档案，则管制公署的行政首长必须将该档案划为公众可使用的档案;如果是公众使用受限的公共档案则必须在公众可使用登记簿中记录。
　　关于地方当局档案的使用状态。第一，对地方当局档案的使用状态进行分类：当地方当局的记录成为地方当局档案时，管制公署的行政首长必须将其归类为公众可使用的档案或公众使用受限制的档案。管制公署的行政首长可更改地方当局档案的分类。第二，对地方当局档案的使用状态进行分类的依据：对地方当局档案的使用状态进行分类时，管制公署的行政首长必须考虑到首席档案管理员发布的相关标准或建议和成文法则的规定。如果没有成文法则禁止公众使用地方当局档案，则管制公署的行政首长必须将该档案划为公众可使用的档案;限制公众访问地方当局档案的期限最多为25年。
　　关于对公众开放档案规定。第一，公众如果需要对公共档案进行审查，需要首先提出申请。在向公务机构、地方当局、正式批准的档案室或新西兰档案馆（以上所述都必须有对公众开放的档案）提出检查公开档案的要求后，即可免费审查向公众开放的档案;第二，只要首席档案管理员认为合适，就可以以书面授权的形式，出版或复制对公众开放的公共档案;首席档案管理员可以在其认为必要的时间内禁止公众访问或复制其管理下的公共档案或受保护的档案;地方当局的行政首长可以禁止公众在必要的时间内访问或复制地方当局档案。
　　关于限制公众使用档案的规定。为了维护公共档案和受保护的档案，或在对公共档案或受保护的档案分类、修复或作其它处理之前，首席档案管理员都可以在其认为必要的时间内禁止公众访问或复制其管理下的公共档案或受保护的档案。地方当局的行政首长也可以因为同样的理由在其认为必要的时间内禁止公众访问或复制其管理下的地方当局档案。
　　关于限制查阅的期限。如果首席档案管理员有书面请求，自登记簿中限制日期满10年后可以进行审查;或者在有效期届满前，也可以将其继续延长至管制公署的行政首长指定的期限。
　　4 关于法律责任和上诉程序
　　《新西兰公共档案法》2005版的第四章是关于上诉程序和杂项条文的规定，一共包括2部分，共17条。
　　第一部分是申诉程序。关于如何对首席档案管理员进行监督是这样规定的：管制公署的行政首长可就首席档案管理员的决定向部长提出上诉。在首席档案管理员的决定下达到管制公署20个工作日内，管制公署的行政首长可以向部长发出书面上诉通知，上诉通知书应包括上诉细节和上诉理由。地方当局一旦提出上诉，首席档案管理员不得就上诉所涉事项发布指示或采取进一步行动。
　　收到上诉通知后，部长必须在合理可行的范围内尽快通知档案委员会和首席档案管理员已提起上诉，并且必须把从管制公署收到的所有相关文件的副本提供给档案委员会和首席档案管理员。收到上诉通知后，档案委员会必须考虑其上诉理由并向部长提出建议，允许全部或部分允许或拒绝上诉并且说明理由。部长可以全部或部分允许或拒绝上诉。作出决定前，部长必须与提出上诉的管制公署的负责部长协商、考虑档案委员会的建议;做出决定后，部长必须把该决定的书面通知发送给管制公署的行政首长、首席档案管理员、档案委员会并在宪报公告中公开宣布;部长的决定是最终决定，对首席档案管理员和管制公署具有约束力。
　　第二部分是杂项条文规定。其主要内容包括：本法案不受1994年《版权法》和1982年《官方信息法》的限制;首席档案管理员可以就与使用公共档案有关的研究、复制或其他服务项目收费，费用必须合理，需与提供此项服务所涉及的工作量和材料相匹配。除非得到档案委员会的最高领导人同意外，任何人不得以其他成文法则或其他方式以新西兰档案馆、国家档案馆、与它们十分相似容易引起误解的名称成立或注册机构。除部门之外，任何人都不能单独或与他人进行交易或开展业务时行使新西兰档案馆、国家档案馆的职能。故意或过失地破坏公共档案;不按照本法规定处理或破坏公共档案;违反或不遵守本法案的规定或根据该法案制定的法规的人将要受到处罚。 　　对上述情况将处以不超过5000美元的罚款。在其他情况下，则处以不超过10000美元的罚款。因违反上述情况而被定罪的人，除对该罪行判处的罚款外，还可以由法院命令禁止其在法院認为合适的时间内进入新西兰档案馆。
　　总督可以根据档案委员会的决定制定法规为以下所述情况服务：规范公共档案从管制公署到新西兰档案馆或正式批准的档案室的移交;规范销毁或其他处理公共档案的方式;规范公众对新西兰档案馆的使用和公众对存放在新西兰档案馆中的公共档案的使用;规定对部长档案文件和存放在新西兰档案馆的私人档案的保管和保存，并规定为此保管和保存收取的费用（如果有）;规定本法所考虑的事项或实施本法或使其充分发挥作用所必需的事项。
　　在我们的第五章《法律责任》中，关于责任追究的内容是“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在上述新西兰公共档案法中，还有关于对首席档案管理员的监督办法，甚至上诉到部长予以处理。这种规定，让人感到比较严密。
　　最后一点是在《新西兰公共档案法》2005版的第67条，列出了相应修订的27部法律法规，如1997年的《收养法》、2000年的《档案、文化和遗产法》、1995年的《出生、死亡和婚姻登记法》、1994年的《版权法》、1992年的《皇家研究机构法》、1995年的《司法部改组法》、1989年的《教育法》、2002年的《电子交易法》、2000年的《能源节约和保护法》、2003年的《家庭委员会法》、1981年的《国旗、国徽和国名保护法》、2003年《赌博法》、1974年《住房公库法案》、1994年《所得税法》、2003年《新西兰国家图书馆法案》、2000年《新西兰公共健康与残障法》、2003年《新西兰贸易和企业法》、1975年《民政专员法案》、1976年《水管工、煤气工、排水工法案》、2001年《公共信托法》、1988年《国家部门法》、1975年《统计法》、1988年《警察投诉管理法》、1994年《税收管理法》、1996年《儿童、青年及其家庭（寄宿）条例》、1995年《版权条例（一般事项）》、2001年《新西兰公共卫生和残疾（档案）条例》。由此新西兰的法律体系的完整也可见一斑。
　　综上所述，2017年重印的新西兰《公共档案法》（2005）条文翔实、分类细致、规定具体、责任划分清晰、可操作性较强等特点具有一定的借鉴意义。
　　（作者单位：郑州航空工业管理学院   来稿日期：2019-12-20）
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