大力推进宅基地“三权分置”改革
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摘 要：宅基地实行“所有权、资格权、使用权”三权分置改革，将很大程度上唤醒农村宅基地这笔巨大的沉睡资产，在增加农民财产性收入的同时，更加高效集约利用土地，从而打造乡村振兴新引擎。本文通过实地调研，对开展农村宅基地“三权分置”改革试点、促进乡村振兴提出了一系列的意见建议，以供参考。
关键词：宅基地三权分置乡村振兴
2018年中央一号文件提出：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。同年7月，山东省出台了《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》，旨在盘活农村建设用地资源，促进乡村振兴，并在济阳、平度、沂源、滕州等17个县市区稳步推进宅基地“三权分置”试点工作。2019年5月6日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，提出允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这一系列宅基地制度改革措施的落地，将很大程度上唤醒农村宅基地這笔巨大的沉睡资产，在增加农民财产性收入的同时，更加高效集约利用土地，从而打造乡村振兴新引擎。
本文结合2015年底以来在全国部分县（市、区）开展宅基地“三权分置”试点的经验做法以及对德州禹城市、济南商河玉皇庙镇、枣庄滕州上营村等已经开始宅基地相关制度改革的市、镇、村的实地调研，对开展农村宅基地“三权分置”改革试点、打造乡村振兴新引擎提出几点思考：
一、加强联动，尽快出台相关政策办法
加强国土、农业、规划、财政等部门之间的有效联动，开展联合大调研，全面摸清全市闲置宅基地（农房）分布、数量、结构及需求等，制定闲置宅基地（农房）租赁、转让、入股等办法，明确宅基地资格权的认定主体及认定标准，明确宅基地（农房）的流转期限、流转方式、土地使用性质等相关内容，适时开展宅基地有偿使用和自愿有偿退出试点。同时鼓励各金融机构出台宅基地担保抵押、融资等具体办法，并研究制定利用闲置宅基地（农房）来发展农村新产业、新业态的“最多跑一次”改革。
二、规划先行，防止一哄而上的无序开发利用
（一）村庄规划要立足于长远、立足于宏观、实现分类编制，有条不紊
规划是纲，纲举目张。村庄规划是做好农民宅基地“三权分置”改革的前提和基础。因此村庄规划必须立足于长远、立足于宏观，不能应时应景。改革开放以来，很多县（市、区）已经进行了多次的行政区划调整，其管辖范围内的各乡（镇）也已进行了多轮的拆并，这对村庄规划的编制影响是比较大的。因此，村庄规划一定要先充分考虑所在的乡（镇）、县（市、区）甚至市（地）的经济社会发展规划定位情况，并严格区分中心村、撤并村、保留村等来分门别类制定开发利用方式，积极引导村民们相对集中居住，实现“大规划引领小规划”，防止在规划上出现“过程性浪费”，从而实现分类编制，有条不紊。同时还要注重深入调研，充分听取、尊重群众的意见，使得规划既要满足当地农民生产生活的实际需要，又要确保规划能真正落地。
（二）坚持多规合一的理念，一张蓝图绘到底
除了村庄的整体规划，还应该配套出台建设用地规划、住宅建设规划、道路交通规划、生态景观规划等，实现多规合一、相互融合。例如浙江省就形成了以县域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系。
三、确权颁证，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权
（一）加快推进农村不动产统一登记工作
国土部门通过颁发宅基地农户资格权证书的形式，确认宅基地资格权面积，并将其作为农户申请、使用和调剂宅基地的法定依据。对于已经合法取得宅基地并建成自用住房的组织成员，可同时登记农户房屋所有权、宅基地农户资格权和宅基地农户使用权，从而为推进宅基地“三权分置”制度改革提供法定的产权基础。
（二）科学合理地界定宅基地农户资格权
在界定宅基地农户资格权时，原则上应以户籍为依据，但也不能唯户籍论，必须综合考虑其他因素，对于一些特殊情况，可以保留一定的弹性，如有些从外地转入本村的“空挂户”、“挂靠户”等，虽然户籍在本村，但从没有履行过成员的任何义务，可以不认定其为本集体经济组织成员;还有的虽然户籍不在本村，但对本村做出过较大贡献，比如乡贤群体等，也可认定其为本集体经济组织成员。所以宅基地农户资格权的认定应在各县（市、区）结合实际制定相关实施细则的基础上，结合民主协商等方式进行集体经济组织成员的宅基地资格权界定。
四、多措并举，引导农民自愿有偿退出宅基地
（一）超标准占用宅基地的退出
超标准占用分为超面积占用和超数量占用（即“一户多宅”），在相关制度设计上可以根据其面积超标程度，按阶梯累进办法收取有偿使用费，费率在符合有关规定的前提下，由村民委员会组织村民会议或村民代表会议决定。另一方面，对于一定期限内自愿退出多占宅基地面积的，可以给予适当的补偿，通过多占要缴纳有偿使用费或及时退出有补偿这两种方式来倒逼农户退出多占用的宅基地。
（二）优先鼓励在城镇已稳定就业且有稳定住所的农民自愿退出宅基地
对进城镇定居或在城镇已稳定就业且具有稳定住所而自愿退出宅基地的农民，政府与村集体可从项目资金中按照节约的建设用地指标给予一定的经济补偿和创业就业、社会保障等相应的政策优惠;对于其退出的宅基地地上建筑物、附着物等应根据相关政策进行科学评估，给予价值补偿，符合住房保障条件的可纳入城镇住房保障体系。 （三）创新机制，引导贫困人口有偿退出宅基地
宅基地制度改革应与精准扶贫等工作有机结合起来，通过发挥政策叠加效应，引导低保户、贫困户、特困供养人员等自愿退出宅基地，通过享受宅改补偿和搬迁补助，搬迁到规划居民点或入住敬老院，从而改善住房条件、保障住房安全，提升农村基本公共服务能力。如枣庄滕州市的上营村就在村子最好的位置，投资上百万元建了40座老年房，每个老年房占地91平方米，让自愿退出宅基地的老年人集中居住，并在节省的土地建起了63间房屋对外出租，仅租金一年收入20余万元。
（四）丰富补偿形式、建立多元化的补偿机制
现有的宅基地退出补偿方式主要包括“宅基地换资金”、“宅基地换住房”等，形式比较单一。应当探索更多新的补偿方式，建立多元化的补偿机制，例如“宅基地换社保”、“宅基地换养老”、“宅基地换就业培训”等，并通过不同补偿方式的合理交叉搭配使用来调动农户自愿退出宅基地的积极性，从而满足不同人群的需要。同时要创新分配方式，提高农户在土地增值收益分配中所占的比重。
五、租赁为主，适度放活宅基地和农民房屋使用权
（一）租赁为主，强化契约精神和法治意识
集体经济组织通过不同方式流转的闲置宅基地（农房）使用权，可经过统一规划后与社会资本合作开发，也可以通过鼓励成立农民住房合作社等形式，帮助农户开展闲置宅基地（农房）使用权租赁业务，增加农民财产性收入，打通乡村振兴“人、地、钱”合理流动新路径。比如浙江省绍兴市就计划引进社会资本，激活10000栋闲置宅基地（农房），实施“闲置宅基地（农房）激活计划”。其中绍兴市上虞区还专门通过建立“鄉路 country road”网站，搭建闲置宅基地（农房）租赁平台。同时村集体经济组织要通过加强对租赁双方的监督管理，来防范各种风险和化解矛盾，并强化租赁双方的契约精神和法治意识，平等保护农户和租赁者的合法权益，保障其预期经营收益。
（二）深化试点探索，打造一批成功案例
深化试点探索，及时复制和推广比较成功的农村宅基地制度改革经验。适时选择一批市场有需求、群众有意愿、村班子战斗力和号召力都比较强的村先行试点。鼓励社会资本积极参与合作，盘活利用闲置宅基地（农房）从事新产业、新业态，在成功试点的基础上，形成具有可操作性的运作机制，同时加大宣传力度，形成改革的品牌效应。
[参考文献]
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[2]许恒周，殷红春，石淑芹.代际差异视角下农民工乡城迁移与宅基地退出影响因素分析[J].《中国人口资源与环境》，2015，8.
[3]孙旭海，鲁成树.农民宅基地退出意愿、影响因素及对策研究[J].《安徽农业科学》，2016，43.
（作者单位：济南市委党校，山东 济南 250100）
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