财政支农视角的农田基础设施管护机制优化研究
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摘 要：为完善农田基础设施管护机制，提高农田基础设施管护效果，通过实地调研，系统分析了上海、福建、河南、安徽、宁夏、云南六省市农田基础设施管护的模式、效果及原因。结果表明，专业部门“管养分离”模式效果不佳，村集体管护模式多数效果较差，农民用水协会管护模式多数名存实亡，新型农业经营主体管护模式和市场方式管护模式效果较好，农田基础设施管护效果总体较差，原因在于管护各自为政、资产移交不到位、管护经费缺口大、管护经费使用制度不合理等。基于此，提出建立农田基础设施统一管护机制、明晰农田基础设施产权、优化管护方式及管护经费使用制度等建议。
关键词：财政支农;农田基础设施;农业综合开发;管护机制;产权
中图分类号：S28 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.04.012
Optimization of Management and Maintenance Mechanism of Farmland Infrastructure from the Perspective of Financial Support for Agriculture
DU Tao， TIAN Jianmin， ZHANG Ying， MENG Junjie， MENG Yao， CHEN Shibo
（Institute of Agricultural Economy and Information， Henan Academy of Agricultural Sciences， Zhengzhou， Henan 450002， China）
Abstract： In order to optimize the management and maintenance mechanism of farmland infrastructure， based on the survey data of six provinces（Shanghai， Fujian， Henan， Anhui， Ningxia， Yunnan），from the perspective of financial support for agriculture， the mode effects， and issues of the farmland infrastructure management and maintenance were analyzed. The results showed that compare to the separation of operation and maintenance mode， the village collective management and maintenance mode and the water user association management and maintenance mode， the new agricultural management entities management and maintenance mode and the market management and maintenance mode were effective. There was some problems which existed in the management and maintenance of farmland infrastructure， including unclear property right， halfway asset transfer， big gap of foundation， unreasonable management system of foundation， etc. Based on the above results， the following suggestions were provided： to establish the national management and maintenance mechanism， to clarify the property rights， to optimize the management and maintenance mode， to improve the usage ways of management and maintenance foundation， etc.
Key words： financial support for agriculture; farmland infrastructure; comprehensive agricultural development; management andmaintenance mechanism; property right
中國特色社会主义进入新时代，农村改革迎来两大制度创新：一是农村集体产权制度改革，将农村资产分为资源性资产、非经营性资产和经营性资产三类，并对三类资产提出了不同改革要求;二是农地“三权分置”改革，放活农地经营权，家庭农场、专业大户、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体逐渐成为农业农村现代化建设的主力军。农田基础设施产权改革和使用、管护主体的改变，对农田基础设施的运营和管护机制提出了新的要求。同时，2018年国务院机构改革，将国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责统一整合到农业农村部，农田基础设施的管护面临新的机遇和挑战。 在农田基础设施管护方面，学者们的研究成果较少。在管护模式方面，姜翔程等[1]提出了农田水利设施管护的4种模式，即以专业化为特征的管养分离模式、村级五位一体管护模式、专业大户和家庭农场主导的用水协会管护模式、农民专业合作社和农业企业管护模式;张治华等[2]认为项目管护应以乡镇和村委会管护为主，同时也应有农民用水协会和农户承包等管护模式，戴旭宏和唐新[3]以四川为例分析了农业基础设施管护的成都模式、内江模式、广安模式、兆雅模式及其存在的问题。在管护效果和农户参与方面，蔡荣[4]指出小型农田水利设施管护效果整体较差，仅有不足40%的农户愿意参与小型农田水利设施的建设和维护，绝大多数并不具有任何形式的投资意愿;黄征[5]指出村民参与管护的意愿非常薄弱，仅有19.6%的村民愿意参与设施后期管护;王昕和陆迁[6]则认为，不同管理方式的农户满意度差异较大，用水协会管理方式下农户满意度最高，私人承包其次，村集体管理方式下农户满意度最低;袁俊林等[7]从理论和实证上探究了农户参与小型农田水利设施管护行为的影响因素。在组织管理方面，龙子泉和杜威漩[8]认为健全的制度规则、优秀的领导者促进组织社会资本的提高，对农田水利设施管护效果起到正向影响;孙良顺[9]提出从构建一主多元的小型农田水利设施供给体系、重建村社灌溉单元、完善一事一议财政奖补制度、改进项目制下的小型农田水利设施供给等方面优化小型农田水利设施的供给机制。在管护对策方面，任贵州[10]、王鸣鹤[11]从增强对农户参与意识的培育、完善参与激励机制、加强组织领导和制度建设、强化设施管护责任等方面提出治理对策;董璟等[12]、张海欧等[13]从加强农田防护、提升工程技术措施等方面提出建议。
可以看出，农田基础设施管护的研究主要集中于管护模式、农户参与、组织管理、对策建议等方面，研究角度主要着眼于个案研究和农户参与，缺乏对农田基础设施管护发展趋势的分析、对管护困境的制度考量，以及对管护机制优化的深度思考。鉴于此，笔者从财政支农项目视角，以农田基础设施管护机制优化为切入点，分析农田基础设施管护的模式、效果及其原因，结合农田基础设施管护面临的新形势，从机制优化的角度提出完善农田基础设施管护的政策建议，以期完善农田基础设施管护机制，提高农田基础设施管护效果。
1 数据来源与分析方法
通过与国家农业综合开发办公室合作，课题组选取上海、福建、河南、安徽、宁夏和云南6个经济发展水平不同、地理区位差异较大的省份，每个省随机选取农业综合开发项目县2个，每个县随机选取农业综合开发项目区3个，采取召开座谈会、面访、现场考察等方式就农田基礎设施管护情况进行全面调研。在各省，首先召开由市、县等基层部门参加的座谈会，围绕农田基础设施管护的主要做法、取得的成效、存在的问题、主要经验、意见建议等方面进行详细座谈，然后到各项目区进行实地考察，并就农田基础设施管护的完好度、群众满意度、资金保证度、群众参与度等方面进行问卷调查，共计召开省级座谈会6次，县级座谈会12次，考察项目区36处，问卷调查120份（表1）。
2 结果与分析
2.1 管护模式及效果
管护模式（表2）主要有：（1）专业部门“管养分离”模式。主要由政府投资建设的大中型农田水利设施，如大中型水库、泵站等，由水利管理部门进行运行管理，水利管理部门剥离组建的专业化维修养护企业进行维修养护。（2）村集体管护模式。主要由农业开发财政投资建设、项目村受益的小型农田基础设施，如小型农田水利工程、水泥路和农田林网等，由村集体成立专业队或指派专人负责运行管理和维修养护。（3）农民用水协会管护模式。政府投资或者财政补助建设的小型农田水利设施，由受益户组成农民用水协会负责运行管理和维修养护。（4）新型农业经营主体管护模式。由农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体直接申报、国家财政补助建设的农业开发项目，项目实施后形成的资产，由新型农业经营主体持有和管护。（5）市场方式管护模式。对于适宜市场化经营的单体工程设施，如机电井、大塘、提灌站、农田林网等，采取承包、租赁、拍卖等市场方式转让经营权，由承包经营者负责管护。
专业部门“管养分离”模式，由于竞争不充分，维修养护企业良莠不齐，加之维修养护任务不足、维修养护资金缺乏等原因，导致设施维修养护不善[12]。村集体管护模式，除少数村以外，大多数村由于领导能力弱、集体经济差、管护经费缺乏等原因，管护效果较差。农民用水协会管护模式，除少数农民用水协会外，大部分农民用水者协会因凝聚力不强、水费收取困难、管理不到位等原因，名存实亡。新型农业经营主体管护模式，由于责权利相对明确、统一，管护效果很好。市场方式管护模式，以市场化运作为价值取向，调动了农民群众参与工程管护的责任心和积极性，运作效果较好。总体来看，专业部门“管养分离”模式效果不佳，村集体管护模式多数效果较差，农民用水协会管护模式多数名存实亡，新型农业经营主体管护模式和市场方式管护模式效果较好，农田基础设施管护效果总体较差。
2.2 原因分析
由于管理体制不顺、产权虚置等，管护制度的执行流于形式。同时，“公地悲剧”的存在，不少项目区群众认为农田基础设施是国家投资兴建的，不关农民的事，甚至为了自身利益而对农田基础设施随意毁坏。特别重要的是，项目区大多数位于以农业为主的农业县，县乡财政困难，集体经济薄弱，农民收入低，管护经费筹措困难，一些地方出现政府无法管、基层组织无力管、受益农民不愿管的窘境。
2.2.1 多龙治水、各自为政 在农业开发领域，涉及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目、农业部的现代农业发展项目等，项目建设各自为政，项目管护良莠不齐，甚至根本没有后续管护措施。据调研，除了财政部门的农业综合开发项目具有按照一定比例计提工程管护经费的制度性安排以外，其他部门的涉农投资项目均没有安排专门的管护资金。 2.2.2 产权虚置、资产移交不到位 产权明晰、资产移交，是管护的基础和前提。就财政部的农业综合开发项目来说，虽然《国家农业综合开发资金和项目管理办法》第三十九条规定：土地治理项目实施单位应当依照《基本建设财务规则》有关资产交付管理的规定，及时办理资产交付，并根据资产交付情况明确工程管护主体。但是，由于产权没有明确的政策规定，县级农发机构在办理工程资产移交时，没有对工程进行竣工财务决算，没有真正进行资产移交，只是通过协议方式将工程的管护责任移交给了乡镇政府，乡镇政府又按同样方式将工程管护责任移交给了村集体。工程移交仅仅是管护责任的移交，而非彻底的工程资产的移交。
2.2.3 管护经费缺口大 虽然按照相关规定，农田基础设施管护经费的来源包括县乡财政按规定提取的资金、村集体经济收益、农田基础设施运营收入、社会捐赠等。但是，一方面财政计提经费不足，据河南省测算，每万亩土地治理项目区每年需要管护经费10万元，可以计提与筹集的资金总数大约为20万元，最多只能满足3年项目管护运行的需要;另一方面多方筹资困难，即使在经济发达的苏南地区，如苏南震泽镇和七都镇，14年多方筹集的管护资金分别为32.1万元、19.4万元，而苏南震泽镇某村仅村内田间沟渠清淤每年花费达3万余元[5]。
2.2.4 管护经费使用制度不合理 首先，经费使用范围不合理。《国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》第九条规定：工程管护经费的使用范围主要包括在工程设计使用期内的公益性农发工程及设备的日常维修，必要的小型简易管护工具和运行监测设备购置等。经费使用范围不包括管护人员工资开支，管护人员工资报酬得不到保障，难以调动管护人员的工作积极性。其次，经费使用标的不明确。《国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》第七条规定：工程管护经费专项用于农发工程管护。经费使用没有明确A项目提取的管护经费专项用于A项目的日后管护，还是可以用于往年B项目的管护。第三，经费使用程序繁琐。《国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》第十一条规定：农发工程管护经费的使用必须由农发工程管护主体提出用款计划申请，经所在村民委员会和乡级政府审查同意，报经县级农发办事机构审核批准后，依据批准的用款计划，按县级财政报账制度有关规定支付资金。除严重损毁外，农田基础设施的日常维修养护，具有费用数额小、次数频繁等特点，管护人员碍于管护经费层层审批的繁琐程序，对一些小的自然损毁听之任之。
3 结论和建议
主要结论：（1）专业部门“管养分离”模式效果不佳，村集体管护模式多数效果较差，农民用水协会管护模式多数名存实亡，新型农业经营主体管护模式和市场方式管护模式效果较好，农田基础设施管护效果总体较差。（2）农田基础设施管护效果较差主要是由于农田基础设施管护多龙治水、各自为政，产权虚置、资产移交不到位，管护经费缺口大，管护经费使用制度不合理等，其中机制不顺、经费不足，是管护效果较差的根本所在。
农业农村部的组建，农业开发多龙治水的局面得以终结，农田基础设施管护面临新的机遇。为此，特提出如下建议。
第一，建立农田基础设施统一管护机制。党的十九大作出实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的重大决策部署。推进农业农村现代化，迫切需要加快农田水利、道路、电力、林网等基础设施建设，并就农田基础设施建设进行统一规划、统一管护，统一标准、规则与制度等。地方政府可以根据各地实际制定具体的实施细则。
第二，明晰农田基础设施产权。加快农田基础设施产权改革，明晰财政支农项目形成的农田基础设施产权。对于各级财政投资为主形成的大中型农田基础设施，可以按照投资比例划分所有权，其中财政投资所占股份由县乡政府持有。对于财政支农形成的小型农田基础设施，将产权明确为所在村集体，以壮大村集体经济。对于新型农业经营主体申请的财政支农项目形成的小型农田基础设施，适宜将产权明确为新型农业经营主体法人所有，并将财政支农项目形成的固定资产的价值以股份量化的方式确认到新型农业经营主体全体成员。
第三，提高中央和省市政府的管护经费筹集责任。粮食生产经济效益低，但对于保障国家粮食安全意义重大。中央、省、市政府应加大对农区基础设施建设、管护的责任，加大对农区基础设施建设和管护经费的支持，如提高涉农项目管护经费的提取比例，设立农田基础设施管护专项经费等。
第四，优化农田基础设施管护经费使用方式。将农田基础设施管护资金分为设施养护资金和设施大修资金，其中，大中型农田基础设施管护资金和小型农田基础设施大修资金，由县级政府统一掌握，按照基金使用制度专款专用，统筹用于县域内大中型农田基础设施的管护和小型农田基础设施的大修。小型农田基础设施养护资金直接交由村集体、农民自治组织、新型农业经营主体等管理，用于小型农田基础设施的日常养护。管护经费的使用范围包括管护人员的工资开支。
第五，优化农田基础设施管护方式。对于大中型公益性资产，采用政府购买服务方式，通过公开招标择优确定专业养护企业。对于小型公益性资产，由所在村集体成立专门养护队伍，经费来自村集体积累和财政补助。对于小型经营性资产，采取承包、租赁、拍卖等市场方式进行管护。大力发展新型农业经营主体，对于新型农业经营主体申请的财政支农项目修建的农田基础设施，由新型农业经营主体进行管护，财政给予补助。鼓励发展民间自治组织，培育以专业大户和家庭农场为主导的用水协会，由财政给予资金补助。
参考文献：
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