我国土壤污染防治立法现状及外国立法对我国的启示

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　　摘 要 我国土壤污染问题严重，国家正在不断推出土壤污染的治理政策，但现存的法规政策在污染土地修复制度、监管等方面存在不足，造成政策实施有局限性。土壤污染是一项世界性的难题，需要构建适合本国土壤污染状况的法律体系，不少国家和地区都已经推出了符合本国国情的法律法规，而这也给中国土壤污染防治法律体系的形成带来很多启示。
　　关键词 土壤污染 治理政策 法律体系
　　中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.01.078
　　Abstract Soil pollution in China is becoming a serious problem. Although the government is pushing forward the policy of soil pollution， there are still a lot of legal blank， leading to many limitations of the policy implementation. Soil pollution is a worldwide problem， and many countries and regions have published their own soil pollution prevention and control legal system with characteristics， and this has brought a lot of inspiration to the establishment of China's soil pollution prevention legal system.
　　Keywords soil pollution； treatment policy； legal system
　　1 我國土壤污染的特点与存在的主要问题
　　土壤污染是指污染物进入土壤后经过长期的积累，超过土壤的自净作用，导致土壤性质变化，并对农产品及人类健康造成危害的现象。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、长期积累性和不可逆转性的特点，当土壤严重污染时，需通过物理、化学和生物等修复手段进行治理，治理周期漫长，成本高昂。[1]
　　我国土壤污染主要分为建筑用地污染和农业用地污染，各地污染程度不同，存在的主要问题有：（1）污染类型多样；（2）污染来源广泛，成因复杂；（3）防治法律体系不健全，有效监督与管理缺乏；（4）防治资金及技术投入不足；（5）土壤保护意识不强。[2]因此，了解我国土壤污染立法、了解国外相关立法，对完善我国的土壤污染防治大有裨益。
　　2 我国土壤污染立法现状以及存在的问题
　　1979年，我国推出《中华人民共和国环境保护法（试行）》，建立了环境保护法律体系基本框架。1983年，在第二次全国环境保护会议中，将保护环境定为一项基本国策。20世纪90年代后，大量环保相关的法律法规涌现，基本覆盖了环境发展的各领域。2018年1月，《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》公布，草案规定了土壤污染防治工作的管理体制、目标责任与考核要求等；强调了政府、企业和个人在土壤污染防治方面的扮演的角色与责任；制定了“谁污染谁治理”的原则；提出每十年进行一次土壤污染调查的要求等。通读该草案，我们发现新法做到符合中国国情，具备中国特色，也参考国外较为先进的法律法规，但仍需完善，如草案中对污染事件的定责和判罚依然模糊，对于污染责任人界定不明确的土地没有明确的解决措施。
　　3 部分发达国家土壤污染防治的立法现状
　　3.1 美国
　　美国有大量的法律法规涉及土壤保护、治理，形成了较为完备的土壤污染防治法律体系，其中1980年制定的《综合环境污染影响、赔偿和责任认定法案》（又称超级基金法），是土壤相关法律中最具代表性和广泛引用参考的法规，满足了当时土壤污染状况的需要。[3]该项法案首次提出“棕色地块”的概念，严格明确了土壤污染的治理责任——“谁污染谁治理”——对于土地污染者明确的污染土地由土地污染者（包括业主、运营方、运输方、废物产生方四大责任主体）进行治理，对于土地污染者混淆不清楚的污染土地采用“先治理后追责”的方式，由超级基金先拨款支付相关费用，之后再对土地污染相关责任人进行追责。
　　3.2 日本
　　20世纪70年代，由于“痛痛病”的出现，日本制定了《农业用地土壤污染防治法》，[4]成为最早制定土壤防治相关法律法规的国家。随后为了配合该法实施，出台了《农药取缔法》、《公害对策基本法》、《土壤污染环境标准》、《土壤污染物的测定和分析方法》等，形成了一个完整的政策体系。在土壤污染治理制度方面，日本制定了灵活多样的土壤污染管理制度，并借鉴了美国的《超级基金法》，建立了土壤污染治理基金；[5]值得一提的是日本的污染土地修复责任划分原则：优先由土地所有者承担土地污染修复的责任，除非有确实证据能够将污染行为归咎于土地使用者，但保留土地所有者向土地使用者提出赔偿的权利，也就是说不论污染者是否明确或是否能都承担起土地污染修复的费用，土地所有者都应承担一定责任。
　　3.3 法国
　　法国与我国情况类似，缺乏专门性的土壤污染防治法律法规，土壤污染防治也一直采用分散性间接保护模式，即将土壤保护的法律分别纳入各部门相关领域的立法之中。[6]通过对已有法律进行修改，法国明确了土壤污染的责任划分。法国也建立了污染土地信息数据库，以利随时监测，并根据土地的不同利用方向采取不同的修复方式来修复已污染土地。[7]法国要求在进行开发时，土地使用者需要被告知污染现状，且对于污染土地的修复，法国采用的是与日本完全相反的原则——“使用者第一责任”，同时，土地所有者、土地使用者、负责城市规划的行政部门需承担连带责任。 　　4 对我国土壤污染防治立法的启示
　　对比分析美国、日本、法国以及我国土壤立法现状，可以看出我国与土壤保护相关的法律法规起步并不晚，结合我国自身国情进行合理的立法，国外的相关经验是可以对我国土壤污染防治立法起到一定启示和借鉴作用的。
　　4.1 明确环境污染修复责任主体
　　我国环境污染修复原则与美国类似——“谁污染谁治理 ”，但是由于土地污染是一个复杂的过程，很容易出现土地污染者不明确或是牵涉范围广的现象，一旦出现这种现象就需要政府出资治理。我国可以参考法国的“共同责任制”，由土地使用者、土地所有者、相关责任部门共同承担相应责任；还可以参考美国《超级基金法》中对土地污染者和其污染行为的永久追溯。通过明确土壤污染的相关责任，可以避免污染土壤无人负责、土壤环境污染纠纷无法可依的尴尬局面，并且能够大大降低国外一些重污染工业迁入我国的概率，有利于改善我国生态环境。
　　4.2 建立土地污染治理基金
　　我国有许多被污染的地块没有得到及时修复，究其原因一方面是缺乏健全的监督体系，另一方面便是资金的缺乏。当前对于没有明确责任主体的污染地块，基本上都是由政府拨款进行修复，但是土壤污染治理比水污染和大气污染更加复杂和困难，需要投入更多的资金，仅仅依靠政府出资拨款可能远远不够。因此，我国可以参考美国和日本的基金制度，建立中国土壤污染防治基金，向一些高污染企业征收污染税，同时政府拨款一部分资金作为基金的资金来源。
　　4.3 健全土壤污染处罚的规定
　　我国现行法律体系中很少有对于土壤污染责任人的处罚，概念模糊不清，很难约束一些 “不起眼”的污染行为。[2]通过向国外法律的学习，我们可以：（1）完善监管体系，效仿法国建立污染土地信息数据库，实时监测全国土地污染状况；（2）加大处罚力度，对于污染土壤的行为需根据情况适当加大处罚力度，如增加罚款金额，延长拘捕年限等。
　　4.4 分别制定符合当地情况的地方性法规
　　我国国土面积大，跨越经度纬度广，不同地区的污染情况不尽相同。例如在四大工业基地所在的地方土壤污染类型主要是化工污染，而如湖南、河北等地主要就是农田重金属污染。因此，制定土壤防治政策应该要做到因地制宜。例如，尊重自然规律，实现国家指导下的分区治理，由国家制定导则和规范，允许地方制定区域土壤环境质量标准和立法，而科学制定的区域土壤环境标准未必要严于国家标准。
　　参考文献
　　[1] 肖萍，张宝.论我国土壤污染防治的立法构建[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2009.40（06）：76-81.
　　[2] 熊严军.我国土壤污染现状及治理措施[J].现代农业科技，2010（08）：294-295，297.
　　[3] 劉飞琴.简论美国经验对我国土壤污染防治立法的启示——以四个基本问题看我国《土壤污染防治法（草案）》[J].榆林学院学报，2018.28（01）：78-90.
　　[4] 陈平.日本土壤环境质量标准体系现状及启示[J].环境与可持续发展，2014.39（06）：154-159.
　　[5] 周芳，金书秦.日本土壤污染防治政策研究[J].世界农业，2014（11）：47-52.
　　[6] 彭峰.欧盟和法国的土壤环境保护法律规制[J].环境经济，2013（Z1）：84-87.
　　[7] 姚丛雯.法国土壤污染防治法律研究[J].漯河职业技术学院学报，2014.13（06）：59-61.
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