浅析农村土地征收补偿中的法律问题与对策

来源:用户上传      作者:谢鹏 张大江

　　【摘 要】随着我国城市化进程与公共设施建设步伐的加快，农村土地征收日益成为土地管理中至关重要的一个问题。一方面，包含农用地、宅基地和建设用地的农村土地，作为最基本的生产资料，是农民的立身之本，更是社会和谐稳定的基础;另一方面城市化不断发展的进程造成农村土地利益分配的冲突。那么，如何应对农村土地征收中的补偿问题呢？笔者认为，进一步完善法律法规制度，是基本的解决对策。
　　【关键词】农村土地;土地征收;补偿;对策
　　Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
　　Xie Peng，Zhang Da-jiang
　　（Jinan City Land Reserve Center Jinan Shandong 250099）
　　【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability; on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
　　【Key words】Rural land;Land expropriation;Compensation;Countermeasures
　　1. 農村土地征收的立法现状
　　土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。我国征收集体土地的所依据的法律法规目前，是在国家根本大法《宪法》的指导下，以《中华人民共和国土地管理法》等为主，同时根据各省、市级人民政府制定的一些法律规章、地方法规。
　　2. 农村土地征收存在的问题
　　2.1 公共利益界定不清，土地征收滥用严重。
　　我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而何为公共利益？我国相关法律并没有作出规定，这无疑扩大了政府的自由裁量权，易造成滥用土地征收权力的现象。
　　2.2 补偿收益主体不明确，补偿分配不合理。
　　首先，我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，同样“集体”的具体内容也没有明确规定，这就导致了农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”，进而导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。[1];其次，农村集体经济组织成员资格认定的标准不统一，补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
　　2.3 土地征收程序不完善，缺乏有效监督管理。
　　我国土地征收程序主要包括发布征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，以及办理征地补偿登记等，但从实际操作上看仍存在诸多不足：
　　（1）征收补偿程序可操作性不强，关于土地征收程序的一些重要事项上规定的模糊不清。例如《土地管理法实施条例》第 25条规定：“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付”，但在实践中，并未参考这一期限，大都滞后发放。
　　（2）补偿纠纷发生后，缺失救济程序。对于补偿决定，《土地管理法实施条例》中规定由政府行使裁决权，缺乏应有的中立性。
　　（3）农村土地征收补偿标准偏低，失地农民社会保障堪忧。土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。[3]现有的征地补偿标准在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，没有包含未来社会保障价值。
　　（4）据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足;土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。[4] 　　（5）补偿方式简单趋同，缺乏长效性。我国现行的法律中，关于土地征收的规定主要体现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》中，但两法对于土地征收补偿问题仅一笔带过，没有明确规定，造成以下问题：各征收补偿单位在实践中基本上都是以现金补偿为唯一方式，未考虑到被征地人的长远利益。一夜暴富后的失地农民的生存都将面临严重困难。
　　3. 对我国农村土地征收过程中出现问题的对策
　　笔者认为，解决上述问题，可以从以下几个方面入手：
　　3.1 界定“公共利益”的范围。
　　笔者认为，应当通过概括的基础上加以列举的方式明确“公共利益”的范围。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地區域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。” [5]
　　3.2 严格土地征收程序与监管。
　　（1）建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序。以法律形式大致明确其内涵和外延。
　　（2）提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和发布征地公告。公告内容应包括征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。
　　（3）引进司法救济程序。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益的到保护，确保审判结果的公正。[6]
　　3.3 提高补偿标准。
　　就补偿标准而言，应充分考虑被征地农民的基本生活要求确保其原有生活水平不降低。
　　（1）提高补偿标准最根本的是需要建立市场化的土地评估制度，制订区片综合地，考虑地类、产值、地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等市场因素合理确定土地价格。
　　（2）创新农地使用制度。尝试让集体经济组织保留部分土地产权进行流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中，把集体土地产权作价入股收取年租金，使农民有稳固的收入和就业机会。[7]
　　3.4 丰富土地征收补偿方式。
　　丰富土地征收补偿方式能够进一步确保农民获得充分的安置。笔者建议采取以下几种补偿方式：
　　（1）货币安置。主要有分期、一次性和终身货币安置。相比于一次性货币安置方式，终身和分期货币安置更适合农民利益的保护，采取终身和分期货币安置方式能够避免由于物价上涨而产生的问题，按照物价变化情况定期调整补偿费用。
　　（2）农业安置。划分一定面积或质量较好的土地给农民，使其能够继续开展农业活动，自给自足，或者转变为其他农业方式。
　　（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。只有将生存技能教给农民，才能实现真正的脱贫。
　　（4）企业补贴安置。若是为了建设乡镇企业而占用农村土地，可以提供当地农民就业机会。
　　4. 结语
　　土地征收事关失地农民之生存，事关社会之稳定。在不断推进城市化、加速推进和谐社会的进程中，我们必须从根本上保障农民权益，结合本国国情，结合各地实际情况，通过完善法律法规、政策调整，弥补和改进当前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建具有中国特色的土地征收补偿制度。
　　参考文献
　　[1] 农村土地征收问题研究 [期刊论文]《建筑工程技术与设计》，2015年 张雅娜.
　　[2] 农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制 [期刊论文]《法制与社会》，2015年 黄洪强 等.
　　[3] 农村集体土地征收补偿问题、原因及对策 [期刊论文]《武汉商业服务学院学报》，2013年 余鑫 等.
　　[4] 非理性征地补偿的制度诱因 [期刊论文]《改革与战略》，2009年 左静.
　　[5] 《中国物权法草案建议稿》梁慧星社会科学文献出版社2000-03.
　　[6] 科学发展观视域下的农村土地征收补偿制度思考 [期刊论文]《湖南科技大学学报（社会科学版）》，2011年 吴传毅.
　　[7] 农村土地征收的法律问题研究 [期刊论文]《法制与社会》，2009年 吴嫒婷.
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