新形势下城镇土地储备转型路径研究

来源:用户上传      作者:

　　 土地储备能够为经济和社会发展提供必要的土地资源保障，也是政府筹集城市建设资金的重要途径，能够在一定程度上推动城市化发展进程。土地储备指的是地方政府为了对土地市场进行调控，促进土地资源的合理利用依法对土地进行前期开发、储备以供后续使用的措施，能够在一定程度上发挥政府的宏观调控作用，在增加政府收入，籌措城市建设资金、提高土地利用率等方面产生的意义重大。
　　1、新形势下城镇土地储备面临的困境
　　（1）土地储备与土地实际需求的错配问题
　　首先，解释规模错配这一现象。为了实现土地收益的最大化，倾向于将土地市场始终维持在供给偏紧的状态，使得土地价格一路飙升，给房地产的调控带来了困扰。其次，土地用途错配。城镇的建设与发展离不开交通、教育、商务、医疗等条件的支持，也就是要体现城市用地的多样化，但因为政府过于依赖土地财政，往往就会过于重视能够产生经济收益的土地供应项目，如一些经营性用地，而公益性用地就会被忽略，从而导致商用性用地泛滥，造成土地资源浪费。最后，空间上的分配存在问题。试想一下，像是人口流入的一二线城市对于土地的需求肯定是迫切的，而流出人口较多的三、四线城市，人们在住房等方面并不是多么热衷，这就出现了人口流入过大的城市住房或是用地等不能满足实际需求，以至于不能再继续承载过多的人口，导致土地供给不足，而净人口流出较大的城市用地过剩，反而过度依赖财政支持，这和市场的需求不符，由此，便出现了土地利用不当，也很难发挥市场在资源配置中的决定性作用。
　　（2）土地储备相关法律制度不健全
　　目前，我国实行的关于土地储备管理的相关法律主要是“管理办法”等，内容也多是总结以往的关于土地储备的经验，然后上升到政策层面，使其具有强制性。土地储备作为一项系统工程，现阶段，我国开展土地储备工作中所参考和依据的各项规范性文件和地方法规存在差异，有时会产生会与其他部门或是行业的规定产何时能冲突，导致土地储备工作难以展开。要知道，制定这些土地储备条例就是要强化政府对土地的管理，实现土地市场运作的规范化，可参与土地储备的主体是政府，这就有可能会与政府的角色产生冲突。此外，土地抵押融资也存在法律问题，现施行的土地储备制度缺乏法律层面上的制约因素。
　　（3）管理体系存在问题
　　我国各地方政府拥有的土地储备模式都没有统一的规定，大多数是依据自身的模式赋予土地储备机构一定的职能，但是由于对经济利益的盲目追求和各地市之间的攀比就容易导致对土地储备机构的职能的定位偏离正轨，逐渐使土地储备成为地方政府获取经济利益的一种途径，最终导致对土地的管理效果并不如预期的那样。目前，我国拥有两千多家的土地储备机构，数量比较多，竞争压力比较大，使得我国一级垄断的情况有所减轻，从很大程度上唤醒了一部分市场的活力，在保持土地市场的供需平衡上也发挥出了一定的积极作用，但是相对的，土地储备机构如此庞大，难免不会造成市场混乱的局面，也就出现了灰色交易和隐形土地市场，这已经是心知肚明的事情了。
　　2、城镇土地储备转型面临的宏观环境
　　土地储备这一行为与经济社会发展有着密切的联系，因此，土地供应规模、土地收储、对空间的安排等都需要与社会发展在土地资源方面的实际需求相适应。自2010年我国经济开始成中高速趋势发展以来，我国的经济发展进入了新常态，发展方式也有了新的变化，即从原来的粗放增长逐渐向集约增长转变。现阶段，我国城镇化速度虽然有所减慢，但仍然还有很大的发展空间，过度依赖土地资源用于城市化建设的方式已经不可取了，而提高土地的利用率，对徒弟市场进行调控成为当前实现土地转型面临的必然选择。
　　3、新形势下城镇土地储备转型路径分析
　　（1）实现土地储备投融资渠道的多样化
　　现阶段，土地储备模式筹集资金发展进程遇到了挫折，当前的制度转变需要相应的资金支撑，只有这样才能为转型获得更加稳定的资金助力，才能有效避免金融风险产生的问题。那么就要做到具体问题具体分析，如发行土地债券，建立土地基金适用于经济发展快速，条件相对成熟的地区来解决融资困难问题。因此，若想较好地实现土地储备的转型，就需要根据当地政府的财政收入形式采取针对性地措施，再通过建立健全相关的配套制度，如土地出让金、税收制度等，再对传统的融资模式进行相应的更新和转变。
　　（2）完善与土地储备相关的法律法规
　　“土地储备管理办法”的出台标志着我国的土地储备制度具备了合法化，但存在的漏洞也是很明显的，因为一些实际问题并没有靠“土地储备管理办法”的出台得到解决。在新形势下，土地储备的转型依然需要以法律为依托，需要更多法律的支持。只有建立健全相应的法律法规并在其帮助下建立相应的分级管理体系，才能有效地规范土地储备制度。只有把完整的法律法规和相应的规章制度确立下来，才能为参与土地储备转型的各利益方提供法律约束，从而确保土地转型能够在更加严谨的环境下继续开展。
　　（3）强调社会各界的积极参与
　　土地储备工作的开展与社会经济发展息息相关，号召公众参与土地储备的转型，可以提高工作的公信力，借助信息披露实现公示透明化，土地利益相关者都有权利知晓工作进度，也有权力参与进来。这不仅能够为土地储备的资金筹集提供更多的渠道和方式，也能够实现社会资本作用的最大化。政府、企业等各方合理地调动社会资金，提高土地储备效果。一方面是为了缓解政府的融资压力，另一方面，是为了实现对土地储备转型监督和管理的规范化，结束政府专断的局面，也能够引入公众的参与，最大程度地发挥土地储备的优势。
　　新形势下，若想没有后顾之忧地实现土地储备的转型工作，就必须要解决当前存在的若干问题，在配备了能够确切实施的相关法律法规制度的基础上，落实好拓宽相应的投融资渠道，扩大、发挥市场作用之后，再去促进土地储备的转型，当然，也要带动社会各界人士的积极参与，从而给土地储备的转型提高可操作的环境，进一步促进土地储备转型工作的顺利进行。
　　（作者单位：122000辽宁省朝阳市土地储备中心）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/8/view-15195513.htm