南非2030国家发展规划中的职业教育发展愿景
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作者:陈如愿 陈明昆
摘 要：自新南非成立以来，其在政治民主化和社会经济结构调整方面取得了巨大的成就，但同时也面临着失业率高、教育质量低、技能人才缺乏等挑战。为提升国家竞争力，消除贫困并减少不平等现象，南非政府于2012年发布了《2030国家发展规划：成就我们的未来》。该《规划》重点关注青年技能教育与培训问题和就业问题，以统筹建立起整合各方力量的学校后教育体系。
关键词：南非 学校后教育 职业技术教育
1994年，南非结束种族隔离制度，开启了政治民主化改革的进程，但南非的种族隔阂仍难以消除、社会动荡时有发生，经济发展缓慢、产业调整滞后，通货膨胀率、失业率居高不下，经济建设能力不足、技术人才短缺。在此背景下，2012年，南非国家计划委员会制定并提交总统祖玛审批通过了《2030国家发展规划：成就我们的未来》（National Development Plan 2030：Our Future - Make It Work，以下简称《规划》）。该《规划》旨在通过激发全民潜能，发展包容性经济，提升国家竞争力，并在全国推动领导力和伙伴关系建设，以期到2030年南非能消除贫困、减少不平等现象。《规划》特别指出，在就业方面，由于青年一代直接影响南非社会、政治和经济的未来发展，南非须加大对青年的教育和技能培训，以期到2030年，南非拥有足够的技能型人才，同时推动经济和社会的可持续发展。职业教育有助于保持社会稳定、促进经济发展，在《规划》中占有重要地位。
一、南非的职业教育体系
南非的职业教育在九年义务教育后进行。根据国家资格框架，学生在完成九年义务教育（达到资格框架一级）后，可以有3种选择：一是升入普通高中，继续完成10～12年级的学习;二是进入职业学校学习;三是直接接受职业培训，在校外工作场所进行以实践为主的学习。学生通过以上3种途径都可以取得资格框架的四级水平资格。
南非中等职业教育机构主要有技术高中和技术培训中心。学制一般为3年，学生完成学业后可获得国家三级职业证书（National Certificate Vocational 3，NCV3），学生如果能通过英语和阿非利加语（Afrikaans）考试，还可获得高中毕业证书。学完一年期课程或两年期课程的学员，可获得相应的NCV1或NCV2证书。
南非高等职业教育办学机构的主体是继续教育和培训学院（Further Education and Training College，以下简称FET学院），全国有50所公立的FET学院和一些私立的FET学院。作为职业教育与培训的支柱，FET学院的教育对象包括：继续教育与培训阶段选择职业教育课程的年轻人，准备转岗或提升技能的成人，准备再就业的失业者等。南非政府希望通过加强FET学院建设，更好地发挥其作用，使其成为培养技术工人和进行技能培训的理想场所。
二、南非职业教育的重要性
目前南非15～64岁的劳动力占南非总人口的64%，60%的南非人居住在城市。南非城市化进程与全球人口移动趋势相一致，今后南非的农村人口也会持续向城市迁移。预计到2030年，约70%的南非人口将居住在城市[1]。为新增城市人口提供足够的就业岗位，是南非政府面临的重大考验。如何更好地发挥职业教育的社会作用，为促进青年就业、减少贫困服务，同时为国家的产业结构调整培养一大批技术技能人才，是近年来南非社会发展面临的棘手问题。因此，通过积极发展职业教育，为年轻人创造更多的就业机会，是贯穿《规划》内容的主题之一。
在《规划》中，南非政府明确提出要进一步扩大FET学院规模，提高办学质量，促进青年就业。南非政府希望：到2030年，将学院学生的毕业率提高到75%;到2030年，学院每年能为国家培养3万名技术人员;为学院提供足够的办学经费支持，确保其能提供有竞争力的薪资待遇，留住经验丰富的教职员工;不断提升学院的办学能力，使其成为在职业教育与培训领域的首选机构;支持学院与行业之间建立紧密联系，确保学院毕业生能迅速实现就业，实现学院与劳动力市场需求更好地对接。
南非政府意识到发展职业教育需要付出长期努力，因此《规划》同时制定了长期战略和短期目标。在长期战略方面，《规划》指出要通过教育、职业培训使学生获得工作经验，通过增加公共就业项目、提供营养餐点、进一步完善交通系统和信息获取渠道，为学生就业赢得更多机会。在短期目标方面，《规划》指出应采取积极的劳动力市场政策，通过激励措施促进就业，尤其是促进青年就业，并鼓励就业部门雇用基层技术人员;公共就业项目的参与人数到2015年前增至100万人，到2020年前增至200万人。
三、南非职业教育的相关举措
《规划》描绘了南非2030年发展愿景，其中包括：到2030年，根除贫困，减少不平等，经济年均增长5.4%，失业率降到6%以下;建立包容性社会，提供平等机会，帮助所有南非人发挥其潜能，特别是那些饱受种族隔离之苦的群体，包括黑人、女性和残障人士;让所有南非人都能接受高质量的教育与培训，满足高技能人群的需要和生产要求等。《规划》同时指出，促进经济、社会发展离不开科学、技术和职业技能的支持。为实现以上目标，教育体系内部需协调一致，共同为来自不同路径的学习者提供高质量的学习机会。因此，《规划》着重指出：应在中小学校、FET学院、技术大学、大学以及其他教育与培训机构之间构建起联络通道，在教育、培训和工作场所之间建立起有效联系，开发出协同一体的学校后教育体系。
（一）完善学校后教育体系
学校后教育指的是义务教育阶段之后的教育[2]。南非高等教育与培训部（DHET）于2012年提出《学校后教育与培训绿皮书》（Green Paper for Post-school Education and Training），其中提出构建南非学校后教育体系的愿景。学校后教育涵盖多类教育机构，设有不同的教育目标，以满足不同群体的学习需求，是一个扩展的、连贯的、完整的体系。这些机构能吸纳更多的学习者，它们也应根据各自的优势开展合作。目前南非的学校后教育体系包括：FET学院（主要开展职业教育与培训）、私立院校、成人教育机构、部门教育与培训机构（通常称为技能发展部门）和大学。完善学校后教育体系旨在为南非教育体系提供优质的教学服务;为中小学校、儿童早期发展中心和FET学院的教师在大学内提供培训;为包括商业、工业和政府部门在内的各行業提供所需的技能，培养高技能的专业人员和技术人员;为更多人提供终身学习机会;为本国与外国企业合作开展研究提供机会，促进技术转化。 然而，当前的南非学校后教育体系发展不完善，无法满足年轻人获得经济发展所需技能的要求。在南非，每年大学录取的学生人数约为FET学院的3倍。2010年，南非大学录取了近95万名学生，而FET学院仅录取了30万学生[3]。有些教育机构表现良好，在专业技术培训和基础设施方面具有国际竞争力，但仍有许多教育机构面临着教学水平不高、资源匮乏、效率低下、入学机会分配不公等问题。由于公立教育机构无法满足所有学生的需求，私立教育机构开始发挥日益重要的作用。据2010年数据统计，私立高校录取了8万～12万名学习者。大量私立高校通过技能税（skills levy）的资金支持，提供FET课程。为此，南非大学资金审查部长委员会目前正在审查各高校的资金使用情况，并考虑修改高校资金使用制度框架，建议通过差异化的经费体制为教育和研究提供充足的资金。
在经费体制这一方面，《规划》指出：首先，应考虑扩大全国学生财政资助计划的范围，使符合条件的私立高校在校生也能申请，以此来鼓励私立高校扩张。其次，通过贷款和奖学金，政府将为所有符合南非学生财政资助计划的学生提供全额资助，以此来支付其学费、课本费、住宿费和其他生活开销，不符合条件的学生也能通过政府担保来获得银行贷款。最后，DHET应通过相关项目与资格认证，为教育机构提供可行性强的学术发展建议和可测量的学术指标。自2012年起，每5年考核一次，若5年后教育机构仍未取得一定的进步，DHET应重新考虑对这一教育机构的资源分配。这一提议增强了学校后教育体系内部的资源分配流动性，从而有效提高资源分配与利用率。作为学校后教育体系内至关重要的一个组成部分，职业技术教育能为学生提供进入就业市场所需的中等和高等技能，增强学生在劳动力市场的流动性。
（二）扩大FET学院的影响
南非目前的继续教育与培训体系不够完善、质量不高、影响不大。南非大约有65%的FET学院学生无法获得工作经验，而工作经验正是获得国家技术文凭的条件。毕业生过低的就业率影响了FET学院的声誉，因此，《规划》指出，在扩大FET学院规模之前，必先阐明其愿景和作用。
其一，加强FET学院建设，重视教学质量。评价FET学院绩效的一个关键指标是就业率，以及能否提供南非社会发展所需的技能。毕业生的就业能力提升，社会对继续教育与培训体系的需求就会增加。若不关注教育质量，而仅仅扩大教育规模，不仅会增加年轻人的经济负担，挫伤其积极性，而且会影响到继续教育与培训体系的声誉。
其二，在提高教育质量方面，《规划》从公共高校和私立部门（如企业）两个角度进行了阐述。政府要为在校生提供技能发展培训，重点培养其企业家精神和态度。政府也可通过减税政策，激励私立部门设立相应的“导师”项目。公共高校应设立职业训练项目，由高校内经验丰富、训练有素的教师负责执行。而FET学院是高校的重要组成部分，政府提高FET学院质量，能确保其培养出掌握私立部门所需技能的优秀学生。在南非，许多工作岗位都要求任职者接受过继续教育与培训或大学教育;而私立部门也应在公共高校课程开发与提供实践培训机会方面发挥更大作用。公共高校与私立部门之间建立紧密联系，有助于提高高校培训质量，并确保高校毕业生能快速实现就业。通过校企合作，公共高校与私立部门需求之间也能够更好地实现对接。
其三，在扩大招生规模方面，《规划》指出：到2030年，FET学院的招生人数应达到适龄人口的25%，这意味着届时学生数量将从现在的30万人增加到125万人。学生顺利毕业将有效缓解当前南非技工短缺的困境。拓宽FET学院的地理分布范围，确保学习者在其职业生涯中能有机会进入学院学习，获得优质的职业教育与培训;同时，发展带有学习者支持系统的远程教育，为学习者提供更多的受教育途径。南非大约有300万年轻失业人群未参加过职业技术教育与培训，政府希望通过执行《规划》大幅度降低这一数字。为此，DHET提议合并现有的公共成人学习中心，建立社区教育与培训中心。这些机构与基于工作场所的培训项目一起，将额外招收100万名学习者。
（三）调整SETAs的管理体系
1997年，南非建立了行业教育与培训管理局（The Sectoral Education and Training Authorities，SETAs），以此来承接技能发展项目，并通过减免税制度来保证其运行经费。目前，南非共有21个SETAs。SETAs成立后，其采取措施鼓励私立培训机构参与技能发展，并帮助失业者再就业。然而，SETAs的管理体系存在着一定的问题，例如，其培训多为短期课程，在许多方面未能以劳动力市场需求为标准进行课程开发;缺乏有效的监督和评价体系;与学校后教育部门缺少联系与沟通等。
为此，《规划》针对SETAs管理体系的不足，提出了相关建议。首先，SETAs应致力于改善教育机构与就业市场之间的关系，发挥自身在两者间建立联系的关键作用;其次，SETAs应充分发挥技能税的作用。SETAs系统每年有30亿兰特的盈余，而其他教育机构，如FET学院和大学，却面临着财政紧张的困境。这说明在教育资源分配方面，存在着分配不均衡的现象，政府需要进一步建立公平的资源分配机制。再次，SETAs系统应将候补员工（potential employee）的技能培训也纳入资助体系中。目前，除了接受SETAs和国家技能基金资助的技能培训机构外，其他公共教育提供者（如FET学院、大学）未能被吸纳至SETAs。同时，SETAs基金仅为纳税企业的在职员工技能培训提供支持，很少资助候补员工，这使得SETAs很难同FET学院、大学之间建立紧密的联系。最后，《规划》还建议民营企业和SETAs在制定發展计划、为培训项目提供资金时，应优先考虑国家整体的技能需求。例如，南非现阶段亟需培养大批建筑工程师，以完成大型国家基础设施项目，因此，民营企业和SETAs需要优先考虑向建筑工程师技能培训项目适当倾斜资源。
参考文献：
[1][3]National Development Plan 2030： Our Future - Make It Work[R]. Pretoria： National Planning Commission， 2012.
[2]李梨.新南非继续教育与培训学院改革研究[D].金华：浙江师范大学，2014.
[4]刘建豪，陈明昆.南非职业技术教育发展的挑战与愿景——基于对《2030年国家发展规划》的解析[J].世界教育信息，2015，28（11）：42-48.
[5]世界银行.南非2011年全年经济增长率为3.28%[EB/OL].https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG？locations=ZA&view=chart，2019-09-17.
编辑 王亭亭 校对 朱婷婷
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