我国课后服务政策实施的理性思考
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作者:韩登亮 郭翠萍
摘要：随着教育部《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》的出台，课后服务成为社会关注的热点，各地教育主管部门和一些学校也相继出台了一些政策措施，为做好课后服务提供了政策指导和保障。但是，课后服务的主体和课后服务工作需要明确的政策问题还有很多，这种粗线条式的文件的操作和落实还需要我们积极探索课后服务的形式与内容，需要政府建立课后服务良性机制，才能打造安全的课后服务环境。
关键词：课后服务 理性思考
入学难问题尚未完全解决，却又出现了“放学难”问题。目前全国大部分小学放学时间都早于父母下班时间，这个尴尬的“时间差”，让家长疲于奔命。要么总是请假早退，要么干脆辞职，而许多家庭则选择请“银发族”早送晚接。放学了，谁能来接我，这么一个简单的问题，却让各方为难。这道“三点半难题”究竟有多尴尬？其他国家是否同样存在？社会、学校和家庭如何合力破题？怎样既能让家长安心工作又能让学生在放学后有个安全的去处便成了重要的社会问题。在此背景下，课后服务应运而生。
一、课后服务的界定
2017年3月教育部办公厅印发的《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下称《意见》）指出，要充分发挥中小学校课后服务主渠道作用，利用学校在管理、人员、场地、资源等方面的优势，主动承担起学生课后服务的责任。同时，课后服务必须坚持家长自愿原则，科学合理确定课后服务内容形式，禁止将课后服务变相成为集体教学或“补课”，确保学生安全。意见的印发对各地中小学课后服务的实施具有方向性和引导性意义。
对于课后服务的概念，目前学界尚未给出明确的定义，一般认为课后服务是学校教育的延伸，是学生托管、作业辅导、文体活动、娱乐游戏、兴趣培养、社会实践等内容的统称。欧盟认为“课后托管”开始于学校课程结束直到家长将学生从学校接走，内容主要包括对儿童身体的照顾、儿童玩耍及社会和教育活动。不难看出，欧盟将课后服务脱离于义务教育的范围。
本文研究的课后服务是指：在学生家长自愿的原则下，学校规定的教学时间结束后，由学校及社会机构人员等针对无人看管的学龄儿童提供的课业辅导、自主阅读、艺体活动、兴趣小组、社会实践等服务。
二、我国课后服务实施的现状
在国外，课后服务（托管）起步早、发展快，较为成熟。美国、日本、英国、德国等国家普遍将课后服务看作是儿童福利事业的一部分，并通过立法的形式予以保护，设立了专门的监管部门进行考评，对课后服务人员进行严格审查，重视儿童兴趣的培养，这为我国课后服务的发展提供了有益的经验。我国早在20世纪90年代初就已经出现了课后托管班，但是由于国情差异，我国课后服务与世界上其他国家的课后服务在发展程度、发展路径等方面都有着明显的不同，具体表现在以下三个方面。
1.实施主体由政府主导。其他盈利机构多方参与
我国虽然也存在由公立学校、少年宫等公益机构承担的课后服务，但毕竟只占一小部分，而且由于种种原因目前能提供课后服务的学校相对较少，因此绝大部分课后服务还是在经济利益驱动下由盈利性机构提供的。在我国，除学校外还存在普通托管、个性化兴趣班托管、私人托管等形式的课后服务机构。这些机构一般都设立在中小学校周围，放学后由专门人员到校门口接学生到托管场所，家长下班前由这些人员看护学生安全，辅导学生完成家庭作业，家长下班后去托管机构接孩子回家。
2.费用承担以家庭支出为主。政府补贴为辅
我国政府高度重视妇女和儿童的福利和权益保护，每年都在逐步扩大儿童福利范围。目前我国直接或者间接与儿童有关的公共福利内容主要集中在母婴保健、儿童收养、司法保护和义务教育等领域，而且政府财政投入基本用于教育基础设施建设（如教学楼、实验室、图书馆等）、教学科研建设（如教学仪器、设备、图书资料购买等）、教育人员薪酬、学生奖助学金等，目前全国大部分地区政府财政投入很少用于学生課后服务支出，学生无论是去培训机构、个性化兴趣班，还是私人托管的费用，基本由学生家庭承担。
3.服务内容以辅导作业为主，兴趣培训为辅
课后服务机构派出的人员将学生接到托管机构后，由专门教师对学生进行作业的辅导，针对学校课程，帮助学生预习、复习和巩固功课，以查缺补漏和完成学校作业为主，也有教师进行简单的授课，完成作业后学生可进行阅读、游戏等。尽管有些课后服务机构提供午餐、晚餐、午休等服务，但是大多数机构只是在替父母照看孩子，所能提供的服务也十分有限。个性化兴趣班托管主要提供英语、乐高、主持人、钢琴、舞蹈、乒乓球、跆拳道等服务，除了基本的托管外，还有个性化兴趣培养，但这类兴趣班一般收费较高。
三、当前我国课后服务存在的问题
课后服务一定程度上解决了家长无法按时接送孩子、放学后孩子无人看管等问题，市场需求量大，但是基于课后服务实施的现状也有不少人对课后服务心存忧虑。笔者了解到在课后服务实施的过程中确实存在各种各样亟待解决的问题。
1.缺乏监管。课后服务变为“变相补课”
《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》就明确提出，课后服务要以学校为主渠道开展。学校既有丰富的教学资源又有专业的教师资源，相对一些暂时无法规监管的私人托管班更加安全、规范。同时，出于职业和习惯使然，教师可以在学生作业期间及时发现问题并随时进行纠正和讲解。然而也有部分家长尤其是未参加课后服务的家长担心在校内开展课后服务会不会把作业辅导变成了“集体补课”。
2.缺乏财政支持，课后服务难以走上正轨
关于课后服务费用来源问题，西方不少国家的经验可供借鉴。在欧洲，大部分国家的课后服务都能得到政府的某项补贴。在英国，政府往往以津贴的方式补贴在教育标准局注册过的从事课后服务机构托管的家庭。而我国目前课后服务的费用大部分由家长缴纳，缺乏政府财政支持，不少家长迫于经济压力会选择不正规的私人托管。这部分学生无法得到高质量的课后服务，不利于我国课后服务市场的健康发展。 3.缺乏监督，课后服务内容流于形式
《教育部辦公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》提出：“课后服务工作要遵循教育规律和学生成长规律，有利于促进学生全面发展。课后服务内容主要是安排学生做作业、自主阅读、体育、艺术、科普活动，以及娱乐游戏、拓展训练、开展社团及兴趣小组活动、观看适宜儿童的影片等”。由于缺乏明确的定位和规章制度约束，我国课后服务机构出现了看似有人监管但是又少有部门真正监管的“脱管”现象。调查中发现，很多私人服务机构的辅导教师没有教师从业资格，有些小规模的机构为了缩减开支，甚至会招聘既能辅导作业又能照顾生活的老师，教师数量严重不足，这必然会导致课后服务流于形式。
4.责任不明，学生安全无法保证
安全问题是家长在选择课后服务机构时最担心的问题。一方面，课后服务机构生源无法长期保证，往往把不同年龄的孩子放在一起托管，年龄、性格等方面的差异很容易引起学生争执，一旦发生安全事故难以明确划分责任;另一方面，很多私人经营的课后服务机构设立在居民楼或民房中，如果这些机构为了节约成本，无法保证基本设施、卫生、饮食等方面的安全的话，学生极易出现食品和卫生安全问题。由于缺乏具体的监管，责任不明确，即使出了问题家长们也是投诉无门。
四、我国课后服务的理性思考
由前文可知，课后服务在我国现实中既有积极意义，同时也存在各种问题。如何有效实施课后服务才能促进中小学生身心健康、全面发展呢？这就要求政府相关部门、学校、家庭协同合作，理性思考，共同为课后服务的发展提供健康有序的环境。
1.积极探索课后服务的形式与内容
需要明确的是，课后服务的目的是为了解决父母因工作无法看管的学生放学后的去处问题，因此，课后服务并不是所有家庭和学生的需求。有些家长可以全职教育学生，也有些学生可以由老人或其他家庭成员代为接送和辅导。除此以外，教师还需要研究教材、充分备课、参加研讨等等，如果教师参与课后服务，势必会增加他们的工作量，对教师的日常教育教学工作产生冲击。放学后，参加课后服务的教师对部分学生进行了作业辅导，会导致学生原来的教师无法全面了解学生的知识掌握情况，也会影响教师对教学进度和质量的判断，从而影响教育教学正常秩序，甚至会引起不参加课后服务的家长的反感。
针对这些担忧和隐患，不少学校进行过尝试。如青岛市部分学校就采取“学校家委会主导，学校参与配合”的模式。参与的人员除了家长志愿者，还吸纳了退休教师、在校青年教师、大学生及社会热心人士等作为志愿者。虽然“课后服务”的看护人员主体以家长志愿者为主，但是教师队伍也参与其中，相比无法审核人员资格的私人托管班来说，在看护人员方面是有保障的。另外，无论在作业辅导，还是运动、艺术兴趣的培养方面，学校都有着全方位的教师配备，能够给予更加专业和细致的帮助，这对学生发展而言是有利的。
2.政府建立课后服务良性机制
学生的课后服务问题，看似是小家庭的问题，但却牵动着整个社会的发展。因此，政府有义务为课后服务发展提供健康的环境、必要的财政支持，通过政府合理干预和宏观调控，促进正规课后服务机构良好发展，引导课后服务市场合理运行。因此，实施课后服务的主体是谁？作为儿童福利事业的课后服务能否把责任推给学校？学校课后服务收不收费？费用从哪里出？如何保障学校和教师在实施课后服务时的权益？学生出现安全事故怎么解决？课后服务是否会加重在职教师工作负担从而影响正常教学？这些都是政府需要考虑和解决的问题。课后服务的发展同样需要政府这双有力的大手，而不能再处于“脱管”状态。
3.立法保障课后服务规范运行
法律作为调节社会秩序的重要手段，其调节的领域已经深入到社会的各个领域。我国课后服务的发展，同样需要法律来保护。日本、美国、法国等发达国家非常重视儿童福利，将课后服务视为儿童福利的一部分，通过立法的形式予以保护，同时严格监管和考评。
虽然我国政府也十分重视儿童福利事业，但基于国情，我国的法律尚未完全成熟，缺乏关于课后服务方面的法律法规。因此，要解决课后服务难题，必须要在立法层面厘清定位、予以保护。实际上，全国很多地方已就学生课后服务制定了专门的制度框架。浙江省在2013年就颁布了《浙江省教育厅关于在小学鼓励开展学生放学后“托管服务”的指导意见》，明确了课后托管服务的场地、经费、组织形式、责任主体等。山东省、安徽省、四川省、甘肃省等多地也相继出台了关于课后服务的意见，确保课后服务正常有序进行。相信随着国家和各级政府的重视，关于学生课后服务的规章制度也很快会出台，课后服务无法可依的困境很快就会解决。
4.多措并举打造安全的课后服务环境
安全问题一直令教育行政部门和学校头疼的问题，一个孩子的安全牵动的是整个家庭，一旦学生出现安全问题，学校难辞其咎。三点半放学后，学校把学生成功交到家长或托管机构手里，进入了一个短暂的安全期。如果把学生再集中到学校里进行课后托管服务，那么一旦学生出现安全事故，到底是由学校、政府，还是家长负责？所以，更应多管齐下，政府主导，学校提供便利和资源，教师、家长、退休教师、志愿者等多方参与，共同解决课后服务这一社会性问题，而不是把这一问题抛给学校，塞给教师。
总之，课后服务作为政府为缓解社会压力从宏观调控方面提出的一个重要举措，还需要在实践中不断探索。相信随着这一问题的解决，家长、学生、教师等不同群体的压力都将得到缓解，同时也将推动教育改革的不断深化，推动社会文明的进步。
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