经合组织《2018年教育政策展望：以学生的学习为中心》述评

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　　摘   要：2018年6月11日，经合组织发布报告《2018年教育政策展望：以学生的学习为中心》，分析了43个教育体系有关学生学习的优先教育政策。报告沿用了《教育政策展望》系列的分析框架，聚焦教育体系在公平与质量、为学生未来做准备两方面的政策内容，对这两个范畴政策的持续性与近期发展做出全球性探讨。
　　关键词：学生中心 教育政策 公平 质量 学生发展
　　把学生的学习置于教育体系的中心，是社会、民主、文化和经济繁荣的核心，也是各国教育追求的目标。但这一理念转变为实践并非易事，需要精心制定的教育政策的引领，包括清晰的政策目标与完善的政策方案。在这一过程中，各国都积累了一定的经验与教训，这些经验与教训不仅属于各国，也是世界教育发展与变革的宝贵财富。对此，经合组织（OECD）于2018年6月11日发布《2018年教育政策展望：以学生的学习为中心》（Education Policy Outlook 2018： Putting Student Learning at the Centre）报告，以“学生学习为中心”为主题，分析了43个教育体系（包括国家和地区）在这一主题下的优先教育政策，通过对比各国2008-2014年与2015-2017年在这一主题下的优先教育政策，探讨了哪些政策受到各国的持续关注、哪些政策是各国应对新发展新提出的，最后结合各国政策的实施效果总结出促进政策发展与成功变革的四项原则。诚然，各国教育政策所处的政策生态系统不同，不同国家的发展背景、资源状况、体制设置对教育政策的设计、实施与效果产生了重要影响，这些因素对教育政策的制定与实施起着关键作用。但同时，各国人力资本的培养不断面临着全球发展提出的新挑战，各国教育体系也反映出在质量、公平等多个方面的相似问题。其他国家在教育政策方面的举措虽然不能直接为一国所用，但了解更大范围内各国教育政策的内容、实施效果及发展方向，可以作为一国制定教育政策的重要依据与灵感来源。
　　OECD依据如下分析框架（见表1）选择教育政策及确定其实施效果，这一框架自2012年《教育政策展望》以来沿用至今，帮助利益相关者从学生、机构、系统三个角度审查一国的教育制度。
　　一、公平与质量的相关政策
　　促进教育系统的公平与质量，是指从早期教育、中等教育、职业教育与培训和高等教育入手，为所有学生提供高质量的教育和获取资源、取得成功的平等条件。在解决教育公平与质量问题方面，消除社会经济背景造成的学生成绩差距[2]、提高早期教育和护理（Early Childhood Education and Care，ECEC）的可及性与质量[3]是众多国家2008-2017年优先教育政策的持续目标。与学生成绩差距相关的因素包括学生的社会经济背景、学生所属的社会子群体（移民或少数民族）、学生所处的地区（偏远地区、贫困地区、农村地区）和学生的性别;早期教育指为0～6岁儿童提供的包括保育在内的全部安排，这是一个国家在教育系统中保障公平与质量的最早阶段。OECD针对上述政策所涉及的问题提出以下政策建议。一是为贫困家庭的学生提供教育经费支持;二是鼓励弱势背景的学生进入主流教育，并根据其需要提供额外支持;三是制定措施，将资源用于最贫困的地区;四是促进评估教育机构的行动对性别平等的影响;五是通过建立一个监测早期教育和护理机构的综合系统，减小不同机构的質量标准与质量水平差距，提高早期教育和护理的可及性和质量。[4]
　　2014年后，不断变革的社会结构与其催生的新的教育问题推动各国制定了一些新的优先教育政策，以改善各自教育质量与公平的现状。首先，OECD国家的移民比率不断攀升，国际学生评估项目（PISA）结果显示，本地学生和移民学生之间仍存在着较大的成绩差距，包括德国、西班牙、瑞典在内的众多国家对此提出了更细致的政策目标，即将移民学生融入教育体系。OECD对此建议，向移民学生提供语言课程，并开展相应的教师培训，以保障教师拥有将移民学生融入学校的能力[5]。其次，2014年以来，更多国家将降低PISA中低绩效学生的比例作为优先教育政策。比利时、芬兰、德国、冰岛、西班牙、瑞典和土耳其自2008年就重视这一问题;2014-2017年，又有15个OECD国家将此问题作为优先教育政策。OECD提出的行动建议是：雇用更优秀的教师，并且关注教育产出而不仅仅是教育投入的增加[6]。最后，比利时、法国、卢森堡等OECD国家学生的留级水平居高不下，不利于教育公平的实现与全体学生学业表现的提高;部分OECD国家教育系统存在的过早分流的问题也会对教育的公平与质量产生负面影响。OECD建议留级率较高的国家向落后学生提供早期与个性化支持，努力降低留级率，建议过早对学生进行学术或职业学生分流的国家延迟学生分流的年龄。[7]
　　为提高早期教育和护理的可及性与质量，教育系统采取的措施包括为5岁以下儿童提供早期保育的合法权利，或将义务教育延伸到较低年龄，同时，政府还加大了对这些计划的资助。在OECD国家的教育系统中，接受早期教育儿童的入学率持续升高[8]，并且近年这些国家的关注重点开始转向早期教育质量问题[9]，以期实现早期教育与小学的顺利衔接。对于消除社会经济背景造成的学生成绩差距的问题，OECD报告显示，至少有25项优先教育政策仍在实施，以支持弱势背景学生享受公平的教育，这些政策包括以下五点。其一，德国和日本：提高所有学生的教育质量，尤其重视学生学科能力的提升。其二，加拿大新斯科舍省和新西兰：加强教育系统与利益相关者（包括家庭和社区）的联系，改善学生成绩。其三，澳大利亚、冰岛和拉脱维亚：主流学校接纳有特殊教育需要的学生，创造更具包容性的学习环境。其四，比利时弗莱芒语和法语社区、智利、德国、英国、芬兰、斯洛文尼亚、澳大利亚、新西兰等：提供更多的资源与支持，提高女童、移民学生或弱势背景学生的成绩和学校参与。其五，葡萄牙：关注弱势地区学校学生的早退问题与教育质量，消除不同地区之间的绩效差距。[10] 　　二、为学生未来做准备的相关政策
　　让学生为未来做好准备，远不止使学生具备进入劳动力市场的技能这么简单，还涉及如何提供义务教育以外的必要技能，使人们能够在短期、中期和长期内积极参与国家的经济、社会与民主发展。与此同时，政策还需确保不同年龄的人都有机会接受教育或培训，以获得劳动力市场与社会发展所需要的新技能。
　　在高中教育阶段，对许多成员国来说，降低退学率仍是一项教育优先政策[11]。OECD建议，对于有辍学可能的学生，应尽力使他们留在教育系统内，改善他们的学习机会，为有落后风险的学生提供更多和更早的个性化支持。与完善教育系统相比，促进就业和对辍学的人提供经济支持的成本更高，效果也更差[12]，因此应制定鼓励学生重返校园的政策。由于辍学的原因是多方面的，教育系统的应对方法也是多种多样的：比利时法语区和冰岛通过修订资格框架、墨西哥通过修订新课程来为学生提供更好的指导;奥地利、意大利、拉脱维亚则通过早期识别或财政支持来降低高中辍学率;爱尔兰的技术教育、法国与德国对移民与难民的支持更是结合自身情况制定的教育政策。[13]
　　在职业教育与培训方面，减少技能不匹配问题是众多教育系统的一项优先政策，包括捷克共和国、韩国、斯洛文尼亚、西班牙等不匹配程度较低的国家[14]。与此同时，各教育系统也希望通过优先教育政策降低青少年失业率，以及15～29岁既没有工作也没有接受教育或培训的人口比例[15]。丹麦、爱沙尼亚、法国、希腊、墨西哥、英国等多个国家也将提升职业教育与培训的吸引力作为一项优先教育政策，以促进职业教育的转型发展[16]。OECD还发现，加强学徒制是2008-2013年澳大利亚、奥地利、比利时、爱尔兰、斯洛伐克共和国、英国，以及2014-2017年法国、意大利、拉脱维亚、墨西哥、哥斯达黎加共和国的一项优先教育政策[17]。为提升职业教育系统的吸引力并促进其转型发展，OECD提出以下建议：一是使职业教育方案更贴合劳动力市场，加强雇主在课程编制过程中的参与度，使职业教育成为一个更具吸引力的选择;二是为学徒制提供反映学生偏好和雇主需要的职业教育课程，加强对职业教育学生的财政支持，加强地方企业与学校间的合作;三是通过给予雇主更多优惠政策，如免税，来鼓励他们参与职业教育[18]。为解决技能不匹配、失业率高、学校与劳动力市场衔接不紧密的问题，OECD提出以下建议：一是通过加强雇主和教育提供者之间的联系，促进终身学习，使职业教育与培训更贴合劳动力市场的需要;二是加强雇主参与及以工作为基础的培训，更好地衔接教育向劳动力市场的过渡，并向学生提供更多有关职业教育和劳动力市场需求的信息;三是给予学生更多的入职指导，推动教育向工作的过渡，建立鼓励学生重返校园的政策。OECD的建议已在众多国家中转变为政策内容，以推动学生从职业教育过渡到高等教育或劳动力市场。[19]
　　高等教育系统正经历着巨大的变革，大众化与多样性是其发展方向。随着全球化的发展与高等教育入学率的不断攀升，提高高等教育的质量、推动高等教育国际化成为各国教育系统的优先发展政策。OECD对此提出三项政策建议。一是减少高等教育的财政障碍，特别是针对弱势背景的学生，增加职业指导，使学生能够对自己的发展方向与职业选择做出明智的决定;二是提高高等教育经费和质量标准，提高教学质量，提升高等教育对劳动力市场需求的响应能力;三是鼓勵高等教育国际化，并将其作为提高教育质量的手段[20]。在高等教育方面，德国、拉脱维亚、斯洛文尼亚和瑞典制定了保障高等教育质量的政策[21];澳大利亚、智利、新西兰制定了帮助处境不利的青年接受高等教育的方案[22];芬兰、日本关注高等教育国际化的发展，尤其是提高对留学生的吸引力。[23]
　　三、从各国政策执行与评估环节
　　总结的经验
　　政策的成功取决于政策本身的特性与设计，还取决于政策所处的生态系统的复杂性。在这方面，重要的是在共同理解的基础上，在更强大的能力和资源的支持下，让包括学生在内的所有相关者参与进来。根据各教育系统在教育优先政策制定与实行过程中的经验，OECD提出以下四项关键原则，促进各国政策的改进与发展。
　　（一）让包括学生在内的所有利益相关者参与进来，并确保他们的持续参与
　　当今社会，人们意识到教育质量对一个国家未来发展的重要性，不断发展的技术也给人们参与政策制定带来了更多发言权。所有利益相关者需要充分了解教育政策的目标、工具、可能的结果，墨西哥、葡萄牙、斯洛伐克共和国、拉脱维亚在其政策制定与执行过程中，让许多不同层次的行动者参与进来，或专门针对个别利益相关者的反馈制定或修订政策。[24]
　　（二）在政策执行与评估过程中，战略性地使用证据和数据
　　有力的证据能够说明改革的必要性，加拿大、挪威和苏格兰的实践表明，在政策执行与评估过程中战略性地使用证据与数据可以改善教育结果[25]。日本、拉脱维亚、西班牙、土耳其根据有关自身教育发展状况的证据与数据设计政策，葡萄牙、斯洛伐克共和国在借鉴他国经验的基础上提出了自身的教育政策[26]。与此同时，各国也面临着来源或结论不同的数据所带来的窘境，这对评估方研究结果在政策制定过程中的合法性构成了挑战。
　　（三）对概念、标准、共同目标有相同的理解
　　有效的政策实施需要系统保持完整性和统一性，拥有共同的使命与标准可以促进成功。采用确保利益相关者能够充分理解政策的方式，而非想当然认为系统对现象与具体挑战的理解是相同的，有助于避免在政策执行过程中出现问题。德国、爱沙尼亚、爱尔兰通过寻求并适应利益相关者的反馈来保障共识与理解，日本、墨西哥、西班牙通过制定共同的目标和标准来减小政策实施的阻力。[27]
　　（四）确保资源的公平分配和平等地使用能力
　　OECD指出，政策制定者往往更多关注整体设计，较少考虑单个机构的实施能力，而地方教育当局、教育机构执行政策改革的能力与其所获资源、利用资源的能力密切相关。在改革的背景下，不仅要保障持续有力的财政支持，还需要合适的管理框架来确保公共资金发挥其最大效用。对此，政府应考虑到政策实施的各种潜在障碍，包括区域水平、机构层面与学生个体层面的因素，并主动采取措施减少这些阻碍。
　　在愈发强调问责制的教育系统中，执行政策以及拥有改善政策的知识与能力至关重要。在这个过程中，包括学生在内的所有利益相关者应该有发言权，以确保该系统能够满足他们的需求。与此同时，需要培养一种对所有日常流程进行评估的习惯，以及从各种渠道评估数据与证据的能力。
　　参考文献：
　　[1]～[27]OECD. Education policy outlook 2018： putting student learning at the centre[M].Paris： OECD Publishing，2018：319～320，43～47，47，40，48～49，49～50， 51～52，58，64，71，113，113，114，99，106，123，103，122，138，131， 107，134～135，108，163～164，164，165～166，168～169.
　　编辑 朱婷婷   校对 王亭亭
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