义务教育优质均衡发展：教育现代化发展的新目标
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作者:孙军
【摘 要】义务教育从基本均衡发展转向优质均衡发展，是教育现代化发展的新指向，着眼于实现教育的高质量发展。面向2035教育现代化，教育的“优质均衡发展”成为教育发展的重心和新命题，对于什么是教育的优质均衡发展，如何理解教育优质均衡，如何实现教育现代化发展重心的转变，需要我们持续探讨和思考。
【关键词】教育发展;教育现代化;优质均衡
【中图分类号】G521 【文献标志码】B 【文章编号】1005-6009（2020）18-0057-03
【作者简介】孙军，南京市江宁区教育招生考试中心（南京，211100）主任，教育博士，高级教师。
义务教育均衡发展作为政策目标是在我国社会经济高速增长时期的教育发展方式，随着中国社会从“高速增长”向“高质量发展”的转变，作为政策目标的义务教育均衡发展也需要调整重心，转向“优质均衡”发展。
一、义务教育均衡发展作为政策目标的实现
义务教育的均衡发展在《中华人民共和国义务教育法》2006年首次修订做出了明确的表述：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件。”以法律的形式提出了“义务教育均衡发展”的规定，为义务教育基本实现均衡提供了法律的保障。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）指出：“均衡发展是义务教育的战略性任务。建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。”要求“切实缩小校际差距，着力解决择校问题”;要求“加快缩小城乡差距”;要求“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展”。
《纲要》明确提出要组织开展义务教育均衡发展改革试点。关键举措有四点：建立城乡一体化义务教育发展机制;实行县（区）域内教师、校长交流制度;实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法;切实解决区域内义务教育阶段择校问题等。
提出教育要均衡发展，说明当前教育的整体发展水平还存在发展不充分、不均衡的问题。衡量义务教育是否已经达到基本均衡或相对均衡，其依据就在于教育机会、教育资源和教育质量是否在城乡之间、区域之间、学校之间和班级之间获得了均衡的配置。
均衡发展与其说是一种发展目标，不如说是一种发展过程，追求的应是一种理想、公平、高效、优质的义务教育。例如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设”，而学校标准化建设的过程正是义务教育均衡发展的过程。
二、为什么要提出实现义务教育优质均衡发展
江蘇等发达地区随着社会高质量发展的进程率先提出了“优质均衡”的诉求，在江苏教育现代化建设的过程中，江苏省政府早在2010年5月就发布了《关于江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区建设的意见》（苏政办发〔2010〕65号），要求加快放大并合理配置优质资源，深入实施素质教育，全面提升教育质量，大力推进区域教育一体化和教育公平，基本消除区域内城乡、学校间差距，基本解决义务教育择校过度等难点问题，使适龄儿童接受更加公平更高质量的义务教育。该文件要求深化五项改革重点任务：入学制度、教育教学、人事分配制度、办学体制机制、投入机制，更新思想观念，办好每所学校，要求达成七个目标：校园环境一样美、教学设施一样全、公用经费一样多、教师素质一样好、管理水平一样高、学生个性一样得到弘扬、人民群众一样满意。
2012年3月，江苏省颁布《县（市、区）义务教育优质均衡发展主要指标》，围绕城乡学校办学条件均衡、骨干教师均衡配置并按比例流动、公办学校控制择校生比例、就近入学均衡编班、实施义务教育质量和学业负担监测评价、义务教育经费保障等热点难点问题，进一步明确了优质均衡发展的目标和任务，力图引导地方政府不断强化“改革”的意识、紧紧围绕“发展”的目标、深刻理解“义务”的内涵、准确把握“优质”的标准、始终坚持“均衡”的方向。
2017年，教育部为巩固义务教育基本均衡发展成果，进一步缩小义务教育城乡、校际差距，整体提高义务教育标准化建设水平和教育质量，决定开展县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作，包括资源配置（7项指标）、政府保障程度（15项指标）、教育质量（9项指标）、社会认可度四个方面的内容。至此，义务教育优质均衡发展的理念得以在全国推广开来，随着《中国教育现代化2035》战略目标的提出，教育的优质均衡发展便成为全国各地教育的重点发展任务和优先发展工程。
三、对于“义务教育优质均衡发展”的再认识
（一）“教育优质均衡发展”作为一种表述
“义务教育优质均衡发展”一词出现以来，国家层面一直没有给出一个权威的、官方的概念界定，是重在“优质发展”，还是“均衡发展”优先，还是两者并行不悖？从词语的顺序来看，应是优质为先、均衡兜底，如果没有均衡为基础，优质的教育发展就可能是一种失衡的发展状态，因此，教育的优质均衡发展又是以均衡发展为基础的，以优质发展为目标的。
2017年4月，教育部颁布了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，正式提出了这一表述;2019年2月，《中国教育现代化2035》提出要：“建立学校标准化建设长效机制，推进城乡义务教育均衡发展。在实现县域内义务教育基本均衡基础上，进一步推进优质均衡。”2019年6月，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》特别强调要“促进县域义务教育从基本均衡向优质均衡发展”。在这些正式文件中，都出现了“优质均衡”，但是都没有对这个概念做出明确界定，但从提出“均衡发展”到“优质均衡发展”的政策指向上看，这标志着教育现代化的本质规定性和我国教育发展的未来走向。 （二）对教育“优质均衡”的两种理解
“均衡”可以理解为“均等、平衡”，而“优质均衡发展”则可以有两种理解：一是将“优质”理解为“更优品质的”，词性为形容词，“优质均衡”可以理解为达成义务教育“初级均衡”的基础上又有所进展，获得了更优程度的新发展，静态地体现了“均衡”的程度。二是将“优质”理解为“更优的教育质量”，词性为名词，“优质均衡”可以理解为“更优的质量”获得了“均衡”，动态地体现了“优质”的状态，突出强调对于更优教育质量的关注。
两种理解，折射出两种略有差异的教育发展价值追求。
一是重视均衡，体现出对于公平的追求。2006年修订通过的《中华人民共和国义务教育法》明确提出了“促进义务教育均衡发展”的正式表述，以法的形式确立了国家层面对于教育公平的价值追求。教育公平包括起点公平、过程公平、结果公平，教育法更加重视起点公平和过程公平。遵循法的规定，从实现“初级均衡”到实现“优质均衡”，总体上表现出稳步发展、循序渐进的样态，逐步实现均衡从低层次向高层次的发展，外显为平衡状态的底部稳健提升。
二是重视质量，体现出对于公平与效率的并重。在家长重视起点公平、学校重视过程公平的同时，政府和社会更加重视结果公平。这里的“优质均衡”更多指向教育结果的均衡。《纲要》的出台將义务教育均衡发展的要求提到了新的高度，而在此之前，江苏省为了更高水准推动义务教育均衡发展，已经提出了创建“优质均衡改革发展示范区”的意见，力求“使适龄儿童少年接受更加公平更高质量的义务教育”，对于提高办学质量提出了更高要求。这项创建引领了义务教育的高质量发展，更多体现了公平与效率的并重，更加注重引领从“资源均衡”向“质量均衡”的发展，更好地响应了人民向往更高教育质量的新时代需求，充分契合了“强富美高新江苏”的经济与社会事业发展愿景。
（三）以适合的教育助推优质均衡发展
从全省来看，各区域之间的经济与社会事业发展仍存在一定的差异，这是不可回避的事实。在这样的一种状况下，优质均衡发展绝不是在大范围内搞义务教育的平均主义，而是要根据所在区域的实际情况，实事求是、因地制宜、适合发展;在区域内尽可能缩小城乡之间、学校之间、班级之间的发展差距;不断抬高底部、尽量减少甚至消除低水平的学校，让优质教育资源得到迅速发展，从而实现教育的优质均衡发展。
我们强调要办“适合的教育”，从时间的角度来说，就是要契合当下，或者是即将到来的教育现代化的要求;从服务对象来说，就是要适合少年儿童（包括留守儿童、随迁子女、特殊儿童）的发展需求;对于政府来说，就是要提供足够丰富的、多样化的教育资源。而对于学校来说，则是要努力确保每一个少年儿童通过学校的优质教育获得充分的发展，这正是义务教育优质均衡的应有之义。
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