我国教育督导制度的演进逻辑与改革路径
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作者:刘小鹏
摘 要 教育督导制度是我国的基本教育制度之一。中华人民共和国成立以来，我国教育督导机构从“依附”走向“相对独立”，督导内容从“以督政为主”走向“督政、督学、评估监测三轨并行”，督导范围从“基础”走向“全局”，督导人员从“经验型”走向“专业型”，教育督导制度取得了跨越式发展。新形势下，要借力大数据提高教育督导的科学性，进一步提升教育督导人员的专业化水平，不断强化教育督导机构的独立性和权威性，合理引导第三方机构参与教育评估监测，同时，还要加强对教育督导的“元监督”，以教育督导之现代化，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。
关键词 教育督导 督政 督学 评估监测 大数据 元监督
教育督导制度作为教育决策、执行、监督三维体系中的重要一维，是我国的基本教育制度之一，在教育体系中发挥着不可或缺的作用。世界范围内的教育督导制度已有150多年历史，直到清朝末年，我国近现代意义上的教育督导制度才真正出现。1949年11月，中央人民政府在新成立的教育部专门设置视导司。2012年，国务院《教育督导条例》颁布。“落其实思其树，饮其流怀其源。”我国教育督导制度从无到有、由弱到强，是如何一步步改革发展的？教育督导制度的演进凸显了何种逻辑？新时代随着教育领域综合改革的不断深入，我国教育督导制度又应当作出何种回应？本文尝试回答这些问题，以期对教育督导制度的发展脉络作一系统回顾与反思，为新时代教育督导制度改革发展提出对策与建议。
一、我国教育督导制度的演进逻辑
1.教育督导机构从“依附”走向“相对独立”
从哲学意义上讲，独立性是指一事物不可被其他事物取代，与其他事物内涵不雷同，外延不交叉。“独立性有绝对独立性和相对独立性之分，独立性是否依靠一定条件而存在，是否随一定条件的变化而变化，是判断绝对独立性和相对独立性的标准。”[1]教育督导活动作为一种社会活动，对政府、教育行政部门、学校及相关教育机构的教育工作进行监督、指导，必然要依靠一定条件而存在，其独立性也只能是“相对独立性”。从我国现行教育督导制度的特殊性来看，强调教育督导机构的“相对独立性”，根本目的是要实现“督政”职能的合法化。从行政法角度来看，教育行政部门与上下级政府之间并无隶属关系，只有公务协助关系[2]，如果教育督导机构隶属于教育行政部门，实质上也就无权监督、指导下级政府的教育工作。
从1949年教育部视导司成立，一直到20世纪末，教育督导职权都由教育行政部门代为行使，教育督导机构属于教育行政部门内设机构，毫无独立性可言。2000年1月，国家教育督导团正式成立。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，要“探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能”。2012年，国务院教育督导委员会成立，《教育督导条例》颁布，此时教育督导部门才算是脱离了教育部门的“控制”，开始由政府直接领导，受政府直接授权，“督政”才变得于法有据、有法可依。截至2017年底，我国31省市全部成立了由政府直接领导的“人民政府教育督导室”，在政府的行政授权下，对政府及有关部门、学校及其他教育机构的教育工作进行监督、指导。
2.教育督导内容从“督政为主”走向“三轨并行”
在我国，教育不仅是公民的个人权利，而且是一项由法律保障、国家控制的公权力。学校作为教育教学、人才培养工作的主要承担者，是行使特定公权力（间接行使国家教育权）、履行特定公义务（为国家培养经济社会发展所需人才）的公务法人。教育督导作为组织教育活动、实现教育目标的一种方式和手段，也就成为监督国家教育权利正确行使、确保公民教育权利得以保障、保证教育取得预期效益的重要监督制度[3]。我国的国情、社情、教情都决定了“督政”在教育督导体系中的重心地位，这是我国教育督导的特色所在。新中国成立初期，百业待举，百废待兴，当务之急就是恢复全国对“科学”和“教育”的重视，教育部视导司的职责就是督促、检查各级政府对中央各项教育政策、决议的执行情况，实质上就是“督政”。20世纪80年代，我国《义务教育法》颁布，努力实现“普九”“两基”是教育事业发展的重中之重，而政府是基础教育的主要举办人和负责人，对政府教育工作情况进行督导也就顺理成章。从1993年开始，我国开始实施“两基”督导评估验收。“督政”成为教育督导的“刚性行为”，其他一切都为“督政”职能的充分发挥而服务，监督、检查成为督政的核心手段，评价和政策性指导成为督政的补充[4]。
进入21世纪，深入开展素质教育、全面提升教育质量，成为教育事业发展的重点，仅仅依靠以督政为主的“外延监督”已然不能适应教育改革发展的现实需要，以督学为主的“内涵监督”也就自然需要“并肩作战”。国务院《教育督导条例》为“督政”“督学”职能的有效行使提供了法律依据，自此，“督政与督学相结合”走向合法化。2014年，《深化教育督导改革 转变教育管理方式的意见》正式确立了我国督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系。为加快推进教育治理体系和治理能力现代化，激发教育活力，深入推进管办评分离，促进政府职能转变，建立教育督导部门归口管理的督导监测制度成为必然。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》对“完善督政、督学、评估监测制度体系”进行了进一步确认，至此，督政、督学、评估监测“三足鼎立”的局面正式形成。
3.教育督导范围从“基础”走向“全局”
教育督导是教育决策的“千里眼”，是教育攻坚克难的“利器”。哪里有教育问题，哪里就应该有教育督导。随着教育改革发展的深入推进，教育督导的行政监督权愈发重要，但权力天然具有张力，为监督权力有效行使，我们就需要对教育督导权力行使的范围、对象等作出适当规定[5]。教育督导恢复重建阶段，督导对象不甚明确，督导范围笼统而宽泛。1986年《义务教育法》颁布以后，教育督导的重点就是对全国各地贯彻落实《义务教育法》的情况进行全面监督、检查，并协助指导解决实施过程中出现的问题。1991年《教育督导暂行规定》中明确，“督学”工作主要集中在中等及以下教育，对其他类型学校（包括其他教育机构）進行督导必须经过“委托”;“督政”则是对下级人民政府及教育行政部门教育工作实施情况的监督，但并未涉及与教育事业发展规划、经费划拨、人员编制等息息相关的规划、财政、人力社保等部门，未能全面界定“督政”范 围[6]。随着经济社会的不断进步以及教育事业的改革发展，教育督导的内容、范围也应随之不断扩大和完善，如果仅限于“中小学教育、幼儿教育及其有关工作”，则略显不足。《教育督导条例》对教育督导的对象、范围进行了详细规定，涵盖了教育教学、教师和校长队伍建设、学校安全、教育经费投入及管理使用及各类教育的协调发展情况等。此时，教育督导的范围不再仅局限于中小学校，而是扩展到了“各级各类教育”，涉及教育发展的方方面面，督导范围得到全面的扩展。
“实践是检验真理的唯一标准。”从中华人民共和国成立到21世纪初期，对基础教育发展情况的监督、指导一直是教育督导工作的重点，直到“教育评估监测”正式纳入督导立法，教育督导的触角才真正伸向高等教育和职业教育领域。比如，高等教育领域，开展新建本科学校合格评估、博士硕士学位论文抽检、“双一流”评估和指导;职业教育领域，建立职业院校评估制度，开展中职学校办学能力评估、高职院校适应社会需求能力评估，都为高等教育和职业教育发展提供了坚实的制度保障。
4.教育督导人员从“经验型”走向“专业型”
所谓教育督导的“专业化”，就是教育督导从“不专业”到逐步符合专业标准、享有专业地位的动态过程，其核心是教育督导人员的专业化。中华人民共和国成立70多年来，我国教育督导人员结构及水平的发展变化也基本遵循了从“经验型”向“专业型”转变的逻辑。从中华人民共和国成立初期，到《义务教育法》颁布之前，我国教育督导制度发展缓慢，对教育督导人员的要求含糊而笼统。直到1987年，原国家教委要求，按照规定条件择优遴选督导人员，必须先经过培训才能正式上岗，务必保证督学的质量。1991年《教育督导暂行规定》开始将学历、教育教学经历、经验等纳入对督学的资格要求。这一阶段的督学在一定意义上算是“经验型选手”，同时，督学的行政性高于专业性，专业化程度不足。为提高督学的专业化水平，2006年，教育部将督学从事教育工作的年限提高到10年以上，逐步强化对督学“专业性”的要求。这时的督学多为具有一定行政级别的行政领导、中小学教师校长、高校教授及科研工作者等。2012年《教育督导条例》特别强调，督学要“具有相应的专业职能和业务能力”，对督学的管理、考核等也提出了明确要求。2015年以来，教育部推出“中小学责任督学挂牌督导制度”，要求“责任督学的专业、年龄、层级结构合理，基本覆盖相应学科专业和教育管理领域”。2016年，教育部制定了《督学管理暂行办法》，在督导专业知识和技术等方面对督学提出了更高要求，督学的专业化水平进一步提高。
我国现有专兼职督学十余万人，已经形成了一支数量充足、专兼职结合、专业化、高水平、有权威的督学队伍，用专业的力量对政府及有关部门教育履职情况、学校办学情况进行监督和指导，为全面深化教育领域综合改革、办好人民满意的教育提供强有力的制度保障。
二、新时代我国教育督导制度的改革路径
1.借力大数据提高教育督导的精准性
新时代新形势下，大数据、互联网、人工智能、区块链等已快速嵌入教育改革发展全过程，教育督导发展同样需要借助大数据的力量。一要创新督导理念。大数据背景下，如果教育督导仅凭经验、量表、抽样调研、座谈等传统手段，那么决策的效率和科学性就难以保证，因此必须在观念上接受大数据、相信大数据、利用大数据，真正“让数据说话”，提高教育决策的精准性和针对性。二要建立教育督导大数据库。由于数据来源、统计口径、计算标准的不一致，导致教育督导过程中很多数据难以统一和共享，给教育决策和数据公开造成了诸多麻烦。要打破教育系统与其他系统之间，教育系统内部的部门壁垒、数据壁垒和信息孤岛[7]，充分共享数据，建立涵盖各级各类教育、供各级教育督导部门共享、可供社会各界参考的教育督导大数据库，实现“基于数据”的教育决策现代化。三要合理科学利用大数据。教育大数据如何分析，如何为教育督导所利用，督导结果如何呈现，这都需要科学认知、统计、分析。要理性、科学利用大数据，让数据“为我所用”，不能被数据“绑架”，真正发挥大数据对教育督导的助推作用。
2.进一步提升教育督导人员的专业化水平
人是兴业之本。要加强教育督导制度建设，必须先提高督学的专业化水准。一要严格督学的准入条件。抽样调查发现，美国督学中获博士学位者占15.4%，获硕士学位者占65.7%[8];法国国家教育总督学必须具有国家博士学位，具备指导研究导师资格[9]。建议在有条件的高校开设教育督导专业，加强学科建设与人才培养，从基础上提高教育督导人员的专业化水平，逐步提高具有研究生学历的督学比例，力争尽快达到发达国家督学学历标准。二要完善督学任职资格制度和督学见习制度，督学必须经考核合格后方可持证上岗，改变“先上岗，再拿证”的不规范现象。可委托有条件的高校对教育督导人员进行职前、职后专业培训。同时，建立在职督学考核制度，实行“奖优罚劣”，提高督导人员工作的主动性和积极性。三要尝试建立教育督导职务系列。借鉴中小学校长职级制改革的相关经验，推进教育督导人员职级制改革，打通教育督导人员的上升发展渠道，充分调动其工作的积极性和创造性。
3.持续强化教育督导机构的独立性和权威性
教育督导职能得以有效发挥的前提是保证其独立行使职权，这就需要保证教育督导机构具有一定的人、财、物的支配权，以及独立、不受任何干扰地行使职权的自由。一要厘清教育督导机构与教育行政部门的关系。教育督导与教育行政都是整个教育系统中的一个子系统，根本目的都是促进教育事业的健康、有序发展。但二者又各有分工，教育行政机构主要负责上级教育决策执行、相关教育政策制定、对学校办学给予适当业务指导，是对教育发展过程的管理;而教育督导机构则主要负责对政府教育履职、学校办学情况进行评价和监督，确保国家教育权力得到正确运用，是对教育发展效益的监督。二要确保教育督导机构的相对独立性。公共政策是一个大系统，其内部结构的合理与否，会极大影响公共政策体系整体功能的正常发挥[10]。建議明确教育督导机构与教育行政部门的级别相同，业务相互独立，人员编制、经费管理、督导活动自主独立，直接接受政府行政授权，直接对政府负责，避免教育行政部门“既当运动员，又当裁判员”的情况出现。 4.合理引导第三方机构参与教育评估监测
推进管办评分离是正确处理政府、学校、社会之间权责关系的重要手段，也是全面推进依法治教、提高教育公共服务水平的必然要求。近年来，上海、江苏、浙江、重庆、广东、福建、湖北、黑龙江等省市先后成立了专业的教育评估院，主要对政府和社会委托的教育评估项目进行专业评估。这些评估机构或者没有独立法人资格，实质上是教育行政部门的“内生性组织”;或者虽然具有独立法人资格，但仍隶属于并接受省级教育行政部门管理，难以独立开展监测评估活动，并且其监测评估的质量和问责机制也不尽完善。“教育中介机构实质上是借来的法律权力，同时又将权力返回给政府部门，由政府部门直接发挥作用”[11]，但明显缺乏独立性的评估机构对政策建议的规范性不足，对政策政令只有迎合而缺乏批判，混淆政策评估的根本目的，迷失机构建立的初衷[12]。根本解决对策，就是将承担评估监测职能的内部职能部门从政府脱离出去，真正接受外部行政委托，使其成为“去行政隶属”“去依附性”[13]的独立公法人，能够以自己的名义承担责任与义务。同时，引入市场机制，制定资质认证标准，建立健全招投标制度和绩效管理制度，以政府购买服务的方式，委托第三方专业机构开展教育评价，在合理控制成本的同时保证教育评价服务的质量和效益。
5.强化对教育督导行为的“元监督”
教育督导是对教育管理的管理，是一种“元管理”，为保证其公正、有效地发挥应有作用，就必须加强对教育督导的监督，这也是一种“元监督”。一要加强督导问责机制。要严格落实《教育督导条例》对督学失职、违法、犯罪行为的行政问责和刑事问责，加强对教育督导机构、督导人员及督导活动的监督，确保督导发挥最大功效。二要建立督导申诉制度。当被督导单位对督导意见不服时，应当允许其提出申辩或者申诉，并允许校长和教师对督导人员的工作作出评价，既要保证督导结果的公平、公正、符合实际，又要保护学校及校长、教师的合法权利。三要加强对督导的外部监督。从根本上看，教育督导是一种行政监督，是权力机关（人大）监督的补充和完善，必须服从于并接受人大监督。同时，教育督导应当充分重视公众满意度、媒体舆论等社会评价在学校及政府教育工作整体评价中的作用，自觉接受社会监督，公开、公正、科学地行使教育督导职权。
“艰难困苦，玉汝于成。”教育督导制度从恢复重建，到初步探索，再到蓬勃发展，直至新时代的创新完善，始终与我国教育事业改革与发展同呼吸、共命运。教育迈进新时代，改革就是最大的政策，我国教育督导制度也应根据世情、国情、社情、教情等外部变化，充分利用大数据、人工智能、物联网、云技术、区块链等多种新型信息技术，真正實现用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的教育治理体系和治理能力现代化，用教育督导现代化推进教育现代化，建设教育强国，办好人民满意的教育。
参考文献
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[13] 乐毅.地方教育督导机构改革应从依附走向独立[J].中国教育学刊，2015（02）：17-23.
[作者：刘小鹏（1989-），女，山东德州人，天津科技大学天津市教育发展研究中心，助理研究员，硕士。]
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