两岸高职教育混合所有制合作办学研究
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[摘 要] 探索混合所有制办学是高职教育发展的重要战略决策。平潭兼具“两区叠加”优势，在平潭探索两岸高职教育混合所有制合作办学，对区域建设与发展有着重要价值。在借鉴已有混合所有制办学实践基础上，于平潭共建两岸“政校校企”混合所有制二级学院，厘清二级学院治理框架、运行机制和评估机制；加强顶层设计，明晰主体产权，优化治理结构，引入保障机制，推进混合所有制二级学院办学。
[关 键 词] 混合所有制；高职教育；二级学院
[中图分类号] G710 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2019）03-0021-03
《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》鼓励企业与公办高职院校合作办学建立企业二级学院，探索高职院校混合所有制办学的途径与方法。2016年，平潭综合实验区（以下简称“平潭”）《关于加快发展现代职业教育的实施意见》以“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”响应国家号召。自2014年首次提出探索发展混合所有制职业院校，混合所有制办学的星星之火很快在高职院校形成了燎原之势。通过对近几年混合所有制办学的实践探索和理论研究，学界对混合所有制办学的定义众说纷纭，基于本研究的主体是公办高职院校，将高职院校混合所有制办学定义为以公有制资本为主体地位的不同所有制资本主体以资本、知识、技术、管理等要素参与开展的非营利性育人实践活动。
一、两岸职业教育混合所有制合作的必要性
不同于所有制资本融合的混合所有制办学，有助于解决现行公办、民办职业院校的不足与困境，有助于促进职业院校可持续发展，在创新职业院校办学体制、激发办学活力、推进现代学校制度构建以及深化校企合作等方面较传统办学有明显优势。并通过深化实践性教学，满足新常态下经济发展对高素质人才的培养需求。
台湾技职教育有着充沛的创新力，在教育发展及保障政策、产学研合作、人才培养等方面，有比大陆高职院校更加丰富的成功经验和能力，但大陆高职教育拥有广大、优质的人力资源、丰富的物质资源和文化资源。可见，两岸高职教育资源优势互补，开展两岸职业教育合作将深化两岸经济、文化、技术交流。
近年来，两岸高职教育合作逐渐向纵深发展，福建省作为两岸合作先行省，已提出要在“十三五”期间通过创新合作办学模式，全方位加大闽台教育合作力度。如联合兴办不同层次的混合所有制院校，包括应用实践技术型院校及二级学院。
而平潭作为两岸交流合作的重要平台。有足够的空间和潜力让两岸智库充分施展“拳脚”。在平潭探索两岸高职教育混合所有制合作办学是明智之举。
二、在平潭探索两岸混合所有制办学的优势
2009年7月福建省委、省政府作出了设立平潭的决定，提出积极探索开展两岸区域合作，建立两岸更加紧密合作交流的区域平台，努力把平潭建设为探索两岸合作新模式的示范区。
（一）政策优势
国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》赋予以福建为主体的海峡西岸经济区（包括平潭在内）一系列对台先行先试的政策；2010年《平潭总体发展规划》总体思路为“实施特殊灵活的对台政策措施，积极探索两岸同胞“五个共同”的合作新模式，拓展两岸交流合作的新领域，逐步把平潭建设成两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”。2016年4月公布的《平潭条例》指出：实验区应当突出对台特色，积极探索两岸合作和对外开放新模式……引进台湾地区优质的教育资源，开展合作办学、科研，探索建立闽台教育合作发展新模式。国家至地方出台的系列政策文件、众多对台特色措施都为实验区开展两岸混合所有制办学提供了良好的政策环境。
（二）地缘优势
平潭是大陆地区距离台湾最近的岛屿，其独特的地理位置，使平潭成为闽台两岸经济、文化、教育交往的一个重要集散地，独具对台交流合作的区位优势。
（三）产业优势
基于平潭重点发展的“5+2”产业（优先发展旅游文化康体、金融服务、航运物流、建筑、风能等5个产业，重点培育会展、电子信息等2个产业），积极开展两岸产业合作，吸引台湾现代服务业、海洋旅游业、高新技术产业向平潭延伸拓展，加强两岸在关键产业领域和核心技术方面的联合研发；并于2015年成立以创新创意为特色的两岸青年创业者的“共同家园”——台湾创业园，出台一系列政策为台创园提供资金扶持、贷款贴息、场所租金等方面的支持与优惠。平潭的利好条件吸引了不少台湾企业入驻，人才是经济社会发展的第一资源，平潭的产业优势为两岸教育交流合作奠定了坚实的基礎。
（四）可观前景
台湾技职教育受少子化危机日益严重，职业教育资源出现剩余，需要向外吸引生源，也需向外输送资源，通过采取对外开放政策，就近吸引内地生源或与内地合作办学，培养创新型卓越人才，解决社会产业升级带来的危机。
近年来，平潭一直致力于在高等教育领域实现“零”的突破。2012年，福建省人民政府拟举办平潭海洋大学，实行两岸合作建设的本科院校；2014年年底，福建信息职业技术学院平潭新校区正式破土动工，随后便进行紧锣密鼓的建设，计划2019年实现学院的整体搬迁。福建信息职业技术学院的进驻，将真正实现平潭高等院校“零”的突破。
三、在平潭探索两岸混合所有制办学模式
高等职业教育在区域发展战略、经济转型、人力资源储备、民生保障改善等方面都有着重要意义，对平潭的建设与发展有着重要价值。而台湾技职教育发展需要吸收新生来突破发展瓶颈。借鉴其他高职院校混合所有制办学实践经验，在平潭探索两岸混合所有制办学模式，具有光明的发展前景。
（一）混合所有制办学模式
依据混合所有制的内涵界定以及混合的范围可以将现混合所有制的办学模式分为整体混合、托管混合、共建二级学院。 1.整体学校的混合
整体混合是院校法人层面的混合，以国有资产参与为前提，实现学校共管、收益共享、权责共担。如2008年沈阳职业技术学院与当地民营企业合资共建，通过设立董事会的方式，各持股50%，学校投入办学硬件、软件设施，企业投入资金，共同管理，共同将学校发展成为软件示范校。
2.托管形式
托管形式是指多个投资主体共同组成的混合所有制院校，委托职业教育集团对其进行管理的模式。如黑龙江东亚学团按照混合所有制的多元主体、市场办学原则，采用委托管理的方式，让职教集团对学校进行管理，托管形式可以在无政府财政支持情况下扭亏为盈，同时可构建一个新型混合职教模式，成为示范典型。
3.二级学院
二级学院指学校内部二级办学机构或具体项目层面的混合。浙江旅游职业学院千岛湖校区是一所有着鲜明“混合所有制”气息的二级学院，该校最显著的特征是办学资金来源的多元化。此外，还专门成立由学校、地方政府和企业三方组成的管委会。同时，学院实行会商机制，由校、政、企三方共同对事关学院发展的重大决策事项进行研讨、决议。
采取混合所有制办学，学校管理引进市场机制，促进校企紧密结合，激发学校办学活力，人才培养更加适应社会发展需求，这正是现代职业教育发展的期许。
（二）构建两岸“政校校企”混合所有制二级学院
借鉴已有实践经验，拟构建以平潭政府、在闽公办高职院校、台湾技职院校、与职业院校具有高度产业契合的企业为主的“政校校企”混合所有制二级学院，政府投入建校补助经费及统筹管理；在闽高职院校提供场地、生源、师资、仪器设备；台湾技职院校提供师资、技术、办学理念与模式等；企业提供建设经费、先进设备、基地、产业技术、管理等。
（三）建立实验区两岸混合所有制办学治理环境
为更好地发挥混合所有制改革的核心价值，整合优化不同产权主体的职教资源，激发两岸高职院校合作办学活力，促进产教深度融合，保证两岸混合所有制二级学院的可持续发展，需搭建涵盖股权结构、治理结构及管理机制内外环境合成混合所有制办学的治理框架；建立市场化的二级学院运行机制；建立多主体参与的评估机构。
1.建立治理框架
（1）股权结构
两岸混合所有制办学改革中，首先确保国有资本控股地位，然后以政府、大陆地区高职院校、台湾地区技职院校、企业四个产权主体出资额（通过权威的资产评估机构对各主体提供的有形资本或无形资本进行合理评估）为依据形成不同的持股比例，构成二级学院的股权结构。
（2）治理结构
混合所有制二级学院的良性运行需建立决策、执行和监督相互制衡的治理结构，进而进行科学合理的决策，综合已有高职院校混合所有制办学的探索与实践，构建二级学院董事会、执行机构、监事会三级治理结构，充分体现利益相关者共同治理的特点。
借鉴企业中所有权和经营权分离的管理制度，成立二级学院的决策机构董事会。董事会负责制订二级学院的办学目标、目标实现的战略方针以及院长、管理人员的选聘等工作，如公开招聘、选任具有行业影响力的专家担任院长；按企业用人标准招聘具有职业化特征的管理者担任管理人员，建立执行机构对二级学院进行统一管理，负责执行院长对二级学院运作的各项决议，确保二级学院办学目标的实现；还应设置监事会，可由学院的教代会、学术委员会、工会等组成，对董事会和院长进行监控，严格執行监督职能，以保证混合所有制二级学院办学的有序、公平和高效，最终实现投资者和各利益相关方的权益。
两岸混合所有制二级学院董事会决策主体，在一定程度上影响董事会的决策地位，二级学院涉及四个利益主体，涵盖公有资本、法人资本、境外资本，厘清各主体之间的权责关系，维护各资本的利益回报，决策主体的名额和投票权分配由投资主体的出资额决定。
2.建立教育属性的市场化运行机制
（1）遵守市场化运行规则
混合所有制二级学院的运作要遵守市场化运行规则，以区域产业、人才市场需求为导向培养人才和开展生产性实践活动，董事会对学院办学规模、人事安排以及学院的课程设置、教材开发、教学计划等进行审批和管理，从而将二级学院人才培养各方面纳入区域产业、行业需求的轨道。
（2）建立利益共享和分配机制
两岸混合所有制二级学院具有多主体特征，各主体的利益具有差异性和矛盾冲突性，在形成二级学院利益共享和分配机制之前，应充分重视公办高职院校非营利性和企业天生逐利性之间的矛盾问题，基于此，在保证国有资产不流失的前提下，促进教育产权要素流通，最大限度地实现投资者的收益回报和社会资本的高效配置。
通过混合所有制改革，共享高素质人才、重大技术创新、市场营销及占有率等回报，是企业参与混合所有制办学的主要价值实现方式、盈利方式。实验区两岸混合所有制二级学院应从这些方面努力，完成育人的本质目标，兼顾企业的盈利需求，建立可靠的利益共享与分配机制。
3.建立多方参与的评估机构
选择在平潭重点发展的“5+2”产业中，具有龙头地位、技术领先、管理理念和文化先进，对高职教育具有足够带动力的平潭大型企业或台资企业进行合作，在行业中占鳌头地位的企业有能力带动两岸高职院校混合所有制二级学院的发展，建立由两岸高职院校、在岚教育主管部门、行业企业、教育专家等多方参与的评估机构，对二级学院的发展进行实时的评估监测。
四、两岸混合所有制合作办学推进策略
不难预见，实验区两岸混合所有制合作办学过程中会遇到诸如缺乏相关法制基础；产权多元导致改革缺乏内生动力；产权结构的公私二重性，导致内部治理较为困难；配套机制滞后等现实困境，应从高职教育顶层办学治理结构及微观教育环节的系统化[7]等方面各个击破混合所有制合作办学存在的瓶颈。 （一）完善顶层设计
顶层设计的掌舵者是政府，两岸政府部门应从去除两岸教育交流合作的政策壁垒、健全混合所有制办学的相关法律法规以及制定相关政策三个层面进行顶层设计。首先，在两岸高职院校共建混合所有制二级学院的实践过程中，出台相关政策赋予二级学院独立的法人地位非常关键。其次，尽快促成《两岸职业教育交流协议》的签署，形成两岸实质性利好共识，建立两岸职业教育交流合作的长效机制。再次，清理或废除一些与混合所有制办学相违背的陈规旧法，补充混合所有制办学的法律地位、治理机制、产权归属以及学院资产管理等相关内容的法律，制定或出台与混合所有制办学相关的专项法律法规等。最后，政府应在经费、税费、贷款等方面出台优惠政策，赋予混合所有制二级学院在学科、专业、课程设置以及师资聘任、学生招录等方面的自主权，政府按照相关原则处理社会资本准入职业教育。
（二）明晰主体产权
产权包括物的产权和无形资产，还包括教师的教学劳动产权。两岸共建混合所有制二级学院势必面临资产不易评估、产权难以交易等现实困难。针对评估问题，可引进第三方资产评估机构对各产权主体的各种有形或无形资产进行评估，同时对两岸师资以知识、技术、管理等要素进行产权价值评估，明晰各投资主体的产权价值。针对难以交易问题，可探索建立教育产权交易市场，为二级学院生产要素流动和资本流转搭建公平竞争、流动有序的交易平台。
（三）优化治理结构
二級学院应注重发挥股东会、董事会、监事会以及教代会、工会等机构的作用，实行所有权与经营权、产权与治理权相分离的治理模式，实现学院决策权、监督权和执行权的相互协调和制衡。并逐渐建立“产权明晰、多方参与、科学决策、民主管理和运行高效”的现代学校制度。
（四）配套治理机制
实验区两岸混合所有制二级学院的有效法人治理结构想要实现，需配套完善的治理机制，包括绩效评价机制、人员选聘与激励机制、质量监控与信息公开机制等。
建立董事会对校长的绩效评价机制，既要兼顾经济效益，又要兼顾社会效益，时刻把握学院的非盈利属性。
人员选聘与激励机制主要针对校长和中层职能部门，实行目标任务制和动态调整制，即在规定限期内未完成建设任务便进行淘汰；辅以相应的激励措施，调动校长和中层的积极性。
对于多元主体办学的混合所有制二级学院而言，进行切实可行的质量监控是保障办学质量的关键，故需构建多元多维监督机制，邀请第三方监督机构进行监控；另外，还要构建信息公开机制，对学院的运行、收入、支出等信息进行公开，助力学院创造良好的绩效，实现双方互惠共赢。
在平潭探索两岸高职教育混合所有制合作办学是创新两岸教育合作、深化产教融合、校企合作的一项创新性举措，这一举措无可避免会在其实际推进过程中面临诸多现实困境。这些问题的解决既依赖于国家政策法规层面的顶层设计，更取决于两岸院校和企业的大胆践行。两岸混合所有制合作办学需要在循序渐进的实践进程中汲取改革智慧，循序渐进。
参考文献：
[1]陈春梅.近三年来我国探索发展混合所有制职业院校研究述评[J].中国职业技术教育，2017（12）：35-41.
[2]陈颖.高等职业教育对平潭的价值贡献[J].大学教育，2015（6）：173-175.
[3]陈丽婷.高职院校混合所有制办学现实困境与发展路径研究[J].中国高教研究，2017（1）：107-110.
[4]王俊杰.高等职业教育混合所有制改革的基本定位及其实践路径[J].中国高教研究，2017（6）：104-110.
编辑 武生智
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