农村集体产权制度改革成员资格认定探究
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作者:黄志雄
摘 要 当前，农村集体产权制度改革成员资格认定存在一些问题急需解决。基于此，通过介绍目前的成员资格认定现状，总结出目前成员资格认定的常用方法，并对常用的成员资格认定方法的优劣处进行评价，在对特殊情形人员的认定合法合理以及保障其利益的基础上，提出了针对特殊情形人员的成员资格认定方法，以供参考。
关键词 农村集体产权制度改革;成员资格;特殊情形;认定标准
中图分类号：F32 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.17.055
2016年12月26日，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《意见》）。《意见》对农村集体产权制度改革进行总体部署，这是对农村管理的制度创新，是往后一个时间段内指导农村集体产权制度改革的总纲领。此项改革有四个重要步骤：清产核资、成员资格认定、析股量化、构建集体资产运营新机制和收益分配制度。关于成员资格认定，国家并未出台相应的法律法规予以规定，且相关政策口径不一。从目前看，全国各地基本上对原始取得、法定取得成员身份的认定较为一致，即严格按照户籍来认定。成员资格认定的难点与矛盾主要存在于那些成员身份转换的人群上。
1 成员资格认定的现状
成员资格认定这个问题并非只在农村集体产权制度改革中才出现。近年来，由农村集体经济组织成员资格认定问题引发的案例与日俱增，其中大部分都是与土地挂钩，如土地承包经营权或者土地征收补偿款分配纠纷等。在农村集体产权制度改革中，成员资格认定其实就是确认改革后成立的集体资产运营机制（一般是股份经济合作社或者股份经济联合社）中的成员。关于农村集体产权制度改革中的成员资格认定，国家农业农村部在2017年1月3日国务院新闻办公室举办的发布会上对《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》做政策解读时，提倡在县域范围内出台成员身份确认的指导性意见，最后由群众来民主决定。从首批农村集体资产股份权能改革试点地区实践来看，对成员资格的原始取得、法定取得与对成员资格的保留规定基本一致，90%以上的试点地区对成员资格的原始取得、法定取得都以户籍制度为基本原则。对成员资格丧失情形的规定也主要以户籍迁出、与本村或社区生产生活的联系、生活基本保障这些因素来考虑[1]。
现在对成员资格的认定通常有三种途径。1）原始取得，这部分人主要指20世纪50年代集体经济组织形成初期确定的成员，对这些人的认定，在时间上可以追溯到第一轮土地承包期内和第二轮承包期。这些人通过繁衍生出的人口，自出生后即取得成员资格。对于成员资格的延续，我国大部分地区都采取随父原则。2）法定取得，基于婚姻关系、收养关系、政策性迁移等途径获得成员资格，主要依据的是法律与政策。其中基于婚姻关系、收养关系取得集体经济组织成员资格，表现了家庭关系对集体经济组织的延续作用。3）申请取得，集体经济组织以外的人对于非基于以上原因要求加入本集体经济组织的，一般须提供书面申请，由本集体经济组织成员经民主程序表决后，决定是否同意其加入本集体经济组织。申请加入这种方式体现了“私法自治”，在合法性原则内，本集体经济组织事宜由本集体经济组织民主表决。
这三种方式中，通过原始取得成员资格的，占最大比例，而原始取得在实践中的操作方式基本就是以户籍为准。从我国的国情来看，大部分村（包括村改居的社区）户籍登记的大部分人口都是长期生活在本村内的人群，且流动性较少，这就形成了强烈的个体价值取向和身份情结，保证了成员资格认定的合理性。而且户籍的迁入与迁出是非常容易证明的事情，以户籍为准，能保证成员资格认定的合法性与合理性。从首批农村集体资产股份权能改革试点地区的数据统计看，90%以上的试点地区都明确规定，通过原始取得、法定取得的成员资格都以户籍作为门槛。对于成员资格的丧失，也严格的以户籍为准，像青海、贵州、四川、黑龙江、山东、广东、河北等试点就明确规定，户口迁出本集体经济组织的，且不符合保留成员资格的情形的，成员资格即丧失[1]。随着经济发展以及户籍制度的改革，农村人口的流动性增加，一些农村人口的户口迁移导致其在户籍迁出地和迁入地都不能被认定为集体经济组织成员，出现了“两头空”的现象。因此，严格按照户籍制度来认定成员资格，已经不能满足现今的集体经济组织。
因此，在农村集体产权制度改革中，对于成员资格的认定，除了以户籍为基本原则外，很多地区还以是否在本村生活、是否尽到村民义务、是否拥有承包地等事实依据来考量是否拥有成员资格。上述这些考量，通常在对户籍未迁出的外嫁女、户籍未迁入的嫁入女以及离婚但户籍未迁出的嫁入女等这些户籍与实际居住地不一致的人群是否认定为成员上体现出来。福建省泉州市部分县市的农村对上述这些人员是否认定为集体经济组织成员上，存在着3种不同做法。1）严格按照户籍制度，户籍不在本集体经济组织的，一律不予认定。2）采取事实标准，与本集体经济组织有较为固定的生产生活联系的，除公务员、事业单位正式编制人员，县级以上国企正式员工以及军官和四级以上士官外，其余人员，无论户籍在不在本村，均予以认定。3）采取户籍制度辅以事实标准，在户籍制度的基础上，考虑该成员是否有在本集体经济组织生产生活。例如，对于离婚但户籍未迁出的嫁入女，原则上予以认定，但若该嫁入女已不在本集体经济组织生产生活，或与外村的再婚，则不予认定为本集体经济组织成员。
2 成员资格认定方法的优劣
福建省泉州市现有的三种在实践中的成员资格认定方法，均存在优势与弊端。1）严格以户籍制度为准的认定办法，优势是简单且明确，可操作性强，对成员认定的工作能快速完成;弊端在于，现在的社会，很多人存在户籍与居住地不一致的情形，严格以户籍制度来确认成员资格，极易导致“两头空”的现象。2）事实标准强调的是尊重现实，这种认定方法保证了成员资格认定的合理性，但“与本集体经济组织有较为固定的生产生活联系”是一种主观上的判断，比较难以判断，在实践中比第一种方法操作困难，而且极易导致争议，进而引发诉讼风险。我国各地法院均有受理因集体经济组织成员资格认定而引发的争议，而且各地法院对此的判决也不一致。江晓华[2]收集整理的372份关于集体经济组织成员资格认定的裁判文书中，23%的裁判文书对集体经济组织成员资格的认定不予支持，63%的裁判文书支持对集体经济组织成员资格的认定。其他裁判文书因涉及计划生育、双方无异议、诉讼对象错误等原因，法院没有体现出对成员资格认定是否支持。3）以户籍制度为基准，兼顾考虑相关因素的认定方法，看似是前两种方法的结合，但涉及一个要素，即不仅要考虑该要素，还要考虑该要素的权重。部分试点地区对农村集体经济组织成员资格认定时统筹考虑了诸如对集体所尽的义务、生存保障、土地承包关系等因素。山东试点规定，对于政策取得、原始取得的村民必须满足“户籍+村民义务履行”方可取得成员资格，该规定对“外嫁女”群体也适用。河北试点对因离婚将户籍迁回，在本村长期居住并尽村民义务的“外嫁女”也保留成员资格[3]。青海试点地区规定，外来人员如果满足“户籍迁入+履行义务”即可确认集体经济组织成员资格。以上这种因地制宜的认定方法，很容易出现地区差异。一方面，在相关的立法缺失的环境下，容易导致司法裁判不一，跨区域执行难。另一方面，这种因地制宜的认定方法，在认定方法有冲突的两个村之间，极易产生矛盾。例如，甲村以是否在本集体经济组织生活为考量因素，对户籍不在本村的外嫁女不予认定为集体经济组织成员。乙村以户籍制度为準，对户籍未迁入的嫁入女不予认定为集体经济组织成员。当甲村的女性嫁到乙村时，就会导致该女性在甲乙两村都不能被认定为集体经济组织成员，从而不能得到应有的的保障。 3 对于成员资格认定方法的观点
对集体经济组织成员资格的认定方法，主要在对于特殊情形是否认定时才会体现出来。因此，通过表达对特殊情形是否认定的认定方法来表达对成员资格认定方法的观点。
3.1 外嫁女、嫁入女
关于外嫁女与嫁入女，青海、四川、陕西、河北等试点地区对外嫁女实行严格的户籍识别标准制度。人与人是因为在一个较为固定的范围内生产生活，进而产生联系才有共同的户籍，而不是因为有共同户籍才有生产生活的联系。因此，对于外嫁女和嫁入女是否认定为集体经济组织的考量，不能仅凭户籍来定，还要以其是否在本集体经济组织生活来考量。而且依据中国大部分农村的风俗，对于集体经济组织成员的接纳，主要考虑的也是“人合性”，故而有“嫁出去的女儿泼出去的水”这样的俗语。因而，在对于外嫁女、嫁入女是否认定为成员的问题上，应以户籍为准，兼以考量与本集体经济组织的生产生活联系。虽然这在实践中较难操作，但可以辅以开证明等方式来确保成员资格认定工作的准确性以及合理性。如户籍未迁入的嫁入女，可以回户籍所在地，要求户籍所在地的村委会或者居委会出具未享有户籍地集体经济组织权益的证明，这样嫁入地的集体经济组织就可以予以认定，还能确保不会出现“两头享”的现象[4]。
3.2 公务员、事业编制人员、国企员工
关于公务员、事业编制人员、国企员工不予认定为集体经济组织成员，是各地均认可的做法，但是并没有相应的法律法规予以规定，仅部分地区以不同形式对此作出规定，如重庆高院以会议纪要的形式，对公务员不予认定为集体经济组织成员作出了规定，但并未找到全国性层面的规定。从农村集体产权制度改革的目的可以推断出这样做的合理性：农村集体产权制度改革是对集体经济组织成员的利益保障，而上述三种人员已经享受了国家的保障，不需要再由集体经济组织来保障他们的权益，认定为集体经济组织成员会让他们得到比一般集体经济组织成员更多的保障。因此，对于上述三类人员，户籍识别制度并不适用[5]。
3.3 未婚生育子女、超生儿女、抱养子女
未婚生育的子女、计划生育实行时违反计划生育超生的子女以及未经合法手续抱养的子女，这部分人有一个共同的特点，就是很多没有户籍。关于这部分人员，不应该以户籍为考量因素，而应以保障其生产生活为考量因素。因为这部分人与其他人员有很大区别，即这部分人与本集体经济组织的生产生活联系很容易界定，且这部分人在本集体经济组织以外的地方享受到权益保障的概率极低。如果不予以认定为本集体经济组织成员，其权益难以得到保障。实践中，许多地区也考虑到这种情形，但很多仍还以户籍识别制度为准，如福建省泉州市丰泽区的成员身份确认指导意见就指出在本社区原村集体经济组织成员违反计划生育法律、法规规定生育或实际收养的子女已取得本社区户籍的，才予以认定为成员。对于此部分人，若未取得户籍，也应予以认定，这才符合农村集体产权制度改革的初衷[6]。
4 结语
对于农村集体产权制度改革成员资格的认定，在全国范围内来看，应考虑到东西地区经济的差异来制定成员资格认定方案。由于经济差异，导致户籍迁移从西部地区迁往东部地区的现象一直都存在。以目前大部分地区的改革都实行户籍识别制度来看，将会导致东部地区集体经济组织人口膨胀，同时也损害了东部地区原集体经济组织成员的权益。而西部地区因为务工人口净流出，将导致西部地区经济发展滞后。因此，对于西部地区成员资格认定，以户籍为准明显是不适合的。从城镇化进程来考虑成员资格的认定方法，对于那些已取得城镇户口的“农转非”，但并未纳入城镇居民保障体系的人员，户籍迁出地的集体经济组织仍应确认其具有成员资格，以此来保障其权益[7]。对于成员资格的认定方法，不应仅以一种方法认定。中国幅员辽阔，又是一个以人为本的国家，因此一些特殊情形的比例虽然极小，但数量仍然很多，只以一种方法认定，容易导致社会矛盾的产生。因此，在遇到一些特殊情形时，假如成员资格认定方案没有予以说明，也可由本集体经济组织成员经民主程序决定。
参考文献：
[1] 马翠萍，郜亮亮.农村集体经济组织成员资格认定的理论与实践：以全国首批29个农村集体资产股份权能改革试点为例[J].中国农村观察，2019（3）：25-38.
[2] 江晓华.农村集体经济组织成员资格的司法认定：基于372份裁判文书的整理与研究[J].中国农村观察，2017（6）：14-27.
[3] 杜玫娟.农村集体经济组织成员资格认定研究[D].重庆：西南大学，2015.
[4] 夏英，钟桂荔，曲颂，等.我国农村集体产权制度改革试点：做法、成效及推进对策[J].农业经济问题，2018（4）：36-42.
[5] 钟桂荔.我国农村集体产权制度改革研究[D].北京：中国农业科学院，2018.
[6] 赵元松.农村集体经济组织成员资格司法认定标准研究[J].法制与经济，2018（10）：18-26，33.
[7] 耿猛.农村集體经济组织成员资格认定问题研究[D].烟台：烟台大学，2017.
（责任编辑：赵中正）
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