农村合作金融社会价值、立法规制与我国农村合作金融发展
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作者:龙超 叶小娇
摘 要：目前，我国农村信用社的改革走上向商业银行转制的道路，各种新型农村合作金融组织的培育和发展总体上陷入困境，农村合作金融的发展面临何去何从的抉择。合作金融能够创造商业金融不具有的社会价值，从社会价值的视角分析，无论农村经济如何发达，只要农村还存在弱势群体，农村合作金融的独特功能就不可能完全被商业金融所取代，因此，发展农村合作金融在我国仍然具有充分必要性。从全球农村合作金融发展的经验来看，立法规制是农村合作金融组织稳定成长的根本保证，以往我国农村合作金融发展陷入困境的根本原因是合作金融立法规制与法律保护的缺失。制定和实施科学合理的合作金融法是我国农村合作金融健康发展的迫切需要。
关 键 词：农村合作金融;社会资本;社会价值;立法规制
中图分类号：F832.3 文献标识码：A 文章编号：2096-2517（2019）05-0008-08
DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2019.05.002
一、问题的提出
目前，我国农村信用社的改革历经曲折最终走向向商业银行转制的道路，各种新型农村合作金融组织的培育与发展总体上陷入困境，具体情况如下：
（一）农村信用社彻底放弃合作金融的定位，全面改为股份制商业银行
我国农村信用合作社1951年开始建设，1956年之后在“一大二公”的社会主义改造运动中，完全失去了合作经济的基本属性，演变为产权主体模糊的国家银行的附属机构。 改革开放之后，中央的金融改革与政策设计中多次要求农村信用合作社向真正的合作金融回归，但是历经多轮改革，回归合作金融本位的目标却渐行渐远。最新的农村信用合作社改革的方向已经明确为全面改制转型为股份制的农村商业银行，农村信用社已经彻底放弃回归农村合作金融的改革定位。
（二）正规农村资金互助社经营困难，陷入停顿
为了应对我国大型商业银行从乡镇大量撤出网点和农村信用社向商业化转型而加剧的农村金融服务不足的局面，2006年12月， 原中国银行业监督管理委员会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》， 将农村资金互助社作为新型合作金融机构开始试点。2007年3月9日成立了全国第一家由银监会颁发银行业金融许可证的农村资金互助社——“吉林梨树县闫家村百信农村资金互助社”， 截至2011年底核准成立了49家农村资金互助社。由于试点成立的农村资金互助社普遍出现经营困难，大多处于业务停顿状态，原银监会从2012年开始停止核准新的农村资金互助社成立， 并有将已经成立的49家农村资金互助社改制为股份制村镇银行的意向，但迄今并没有实施①。显然，作为正规新型农村合作金融试点的农村资金互助社基本以失败告终。
（三）政府扶贫办系统发起设立的贫困村互助资金试点工作陷入停顿
2006年5月国务院扶贫办、 财政部总结安徽省霍山县中荷扶贫社区基金和四川省仪陇县扶贫互助社实践经验的基础上，在全国14个省、100个村开展了“贫困村村级发展互助资金”试点工作，先后出台了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》（国开办发2009年103号文）、《贫困村互助资金操作指南》对试点工作进行规范，明确了互助资金规范运行的四项原则是“入社自愿、民主管理、服務社员、风险共担”，四条不可逾越的红线是“不吸纳存款、不对外放贷、不支付固定回报、不跨区经营和不超规模发展”。 试点工作取得了重大成效，截至2014年底，全国累计有1284个县，2.17万个村开展了贫困村互助资金试点， 互助资金总额达到60.55亿元（其中中央财政19.10亿元，省级财政24.36亿元，农户交纳互助金9.09亿元，其他资金8亿元）;累计入社农户198.7万户，其中贫困户99.2万户;累计发放借款115.38亿元，其中贫困户累计借款71.79亿元; 累计逾期金额1.57亿元，损失金额0.14亿元，损失率仅为0.08%，显示贫困村互助资金整体风险控制做得非常好。尽管贫困村互助资金实现了规范运作和风险的有效控制，但由于制度规定股金不能分红，社员缴纳互助金的积极性不高，不能吸收存款的规定又严重制约了单个互助资金规模的扩大， 使得互助资金严重依赖财政投入，扶贫资金互助社没有以社员股权为基础的产权制度。从理论逻辑分析，社员的产权主体地位缺失，互助资金经营好坏与社员的切身利益关系不大，使得互助资金只可能是扶贫财政资金信贷化运用的一种平台，不可能是真正意义上的“民有、民管、民用”的合作金融组织，一旦扶贫财政资金使用决策者的意志发生改变，互助资金作为一个整体就会走向终结。2015年，在国家实施精准扶贫战略的大背景下， 贫困村互助资金由于存在贫困瞄准漂移、资金规模较小、社员产权主体缺位、激励机制缺乏、运作缺乏活力等问题，国家扶贫办已经停止了互助资金项目的增量投入，存量部分交由各省自行管理或处置，这标志着贫困村互助资金的试点走向式微或终结。
（四）许多地方出现了假借资金互助社之名，行非法集资或坑蒙拐骗之实的现象
2007年《农民专业合作社法》实施之后，出现了少量依托农民专业合作社开展社员内部资金互助的案例，2014年、2015年中央两个一号文件都有鼓励“发展新型农村合作金融组织”的精神，一些省市的地方政府依据两个一号文件的精神，积极探索新型农村资金互助组织的发展道路，民间资本积极进入，开办了数量众多的农民资金互助社。但是，由于缺乏明确的准入政策与政府监管职责主体，近年来农民资金互助社在各地的发展状况不一，许多地方出现了假借资金互助社之名，行非法集资或坑蒙拐骗之实的案例，对当地金融稳定造成伤害;有的则是明显偏离中央文件规定的基本原则，将农民资金互助社办成“山寨银行”，却又缺失银行的内控机制与外部监管，潜在风险巨大。整体上看，这类农民资金互助社的表现没有得到社会的普遍认可，可持续能力与发展前景堪忧。 综上所述， 我国的农村合作金融历经60多年的发展变革，一向被视为我国正规合作金融机构主体的农村信用合作社已经彻底向农村商业金融转型， 而新型农村金融机构的各种努力充满艰难，成效甚微。我国农村合作金融发展的尴尬现状和窘迫现实，迫使学术理论界和政策设计者不得不思考以下问题：（1） 中国是否还需要发展农村合作金融？（2） 合作金融在中国没有发展起来的原因究竟是什么？本文将围绕以上两个问题进行讨论。
二、文献综述
关于中国是否还需要发展农村合作金融的问题。车士义（2016）认为，发展合作性金融能够有效覆盖正规金融体系不能覆盖的地区和人群，填补正规金融的空缺， 缓解农民和农村小微企业融资难，有效促进农业现代化发展，现阶段发展我国合作性金融具有必要性和积极意义[1]。汪小亚（2016）认为，合作金融在农村金融体系中具有重要的地位，“合作金融终将会为改善农村金融服务发挥重要作用”[2]。长期以来，我国研究农村金融的学者大都倾向认同农村合作金融具有自身独特的优势，在构建我国完善的农村金融服务体系中具有重要的基础性地位。这种观点的立论依据主要是，农村合作金融具有信息对称带来的运作成本优势、不以利润最大化为目标为社员服务的宗旨带来的业务聚焦弱势群体优势，而这些优势恰恰是商业性金融所缺乏的，因此，在理论上合作金融对于满足农村缺乏合格抵押品的弱势群体信贷需求具有商业金融难于匹敌的优势。然而，以往对发展我国农村合作金融必要性持肯定态度的学者，主要从经济效率与信用风险防范的角度，强调合作金融信息对称的优势和熟人社会的强社会惩罚机制对成员信贷违约有效约束作用，以此来说明合作金融在农村金融市场中的可行性及独特优势。本人认为上述分析忽视了如下事实：合作金融作为一种成员所有且以成员的需求满足为导向的组织机构，对于其成员社会网络与社会资本的形成与提升、农户组织化水平的提升乃至农村社区人际关系的整合具有独特功能和作用，这种对成员社会资本的赋予功能和对农村社区人际关系网络的塑造与整合功能是农村商业性质的金融机构不可能具有的。可以说，缺乏对合作金融社会资本产出功能与社区人群关系整合功能的深刻洞察，是以往研究文献对农村合作金融功能与特性分析的缺陷所在。
对我国发展农村合作金融必要性进行否定和怀疑的文献鲜有，但是在长期关注农村金融发展的学者们私下的交流探讨中，有一部分学者对我国今后发展农村合作金融的必要性开始持怀疑和否定态度，他们的主要论据有二：一是认为合作金融产生于熟人社会，根基是成员之间相对稳定的社会关系， 而我国正处于城镇化高速推进的时期，农村人口流动加速， 農村社区熟人社会关系的稳定性变差，使得发展农村合作金融的基础条件变差。 二是互联网金融技术的快速发展与应用，可以有效地改善商业性金融对农村小额分散的各种金融需求的满足能力，从而弱化了或取代了对农村合作金融的需求。本文认为，上述第一条论据有一定道理，但不足以否定我国发展农村合作金融的必要性，因为无论农村人口如何快速城镇化，我国作为一个人口大国农业和农村人口不可能消失，农村人口和其弱势群体总会长期存在， 只要农村有弱势群体存在， 发展农村合作金融的基础就不会消失。第二条论据貌似有理，实则经不起推敲，原因是移动互联网金融技术可以在一定程度上缓解农村金融供给不足的困局， 但是它并不能解决农户经济组织化水平低下、 农村弱势群体社会资本匮乏的问题，这就决定了合作金融的功能不可能被移动互联网金融取代。
关于农村合作金融在中国没有发展起来的原因的认识，李世杰等（2010）从文化传统因素上找原因，认为中国的小农传统文化“善分不善合”[3]。谢平（2001）、刘勇（2013）认为是政府的过度干预导致了农村合作金融的异化和不具备发展条件[4-5]。实际上，文化因素论是经不起推敲的，因为同为东亚文化传统的日本和韩国乃至我国的台湾，农村合作金融都取得了很大的成功，显然，我国合作金融发展困难不可能用文化来解释。以往我国政府对合作金融的干预过多，虽然可以在局部或某些时期对我国农村信用社的异化与农村合作金融发展停滞做出解释，但是并不能完全让人信服。因为存在如下反例，日本的农村合作金融从形成到发展都是由政府引导或干预完成的[1]，甚至日本的农村合作金融组织被广泛认为具有半官方的色彩，而日本的农村合作金融发展却取得了让人信服的成功。所以，政府干预并不必然导致合作金融的异化和发展困局，重要的是政府干预是否足够理性。还有一种观点将我国农村合作金融的发展困局归因为合作金融立法的缺失， 代表性的学者是陈婉玲（2012），她认为，我国传统合作金融组织农村信用社异化为商业性金融组织的根本原因是我国缺少《合作经济法》 对其性质与地位进行规制。2006年10月颁布的《农民专业合作社法》仅只将农民生产合作社和供销合作社纳入该法的规制范围，而将农民的信用合作排斥在外，这一方面使得农村信用社的性质定位陷入尴尬境地，既不适用《农民专业合作社法》，也不适用《商业银行法》，农村信用社的改革与发展缺少法律规制与保护;另一方面使得我国新型农村合作金融组织的发展也缺乏法律的规制与保护[6]。本文认同这一观点，并将在下文中做进一步的论述。
关于如何才能从根本上保障我国农村合作金融的正常发育与成长的问题，目前的学术文献还鲜有系统深入的研究，本文将做出具体分析。
三、合作金融特有的社会价值是理解我国发展农村合作金融必要性的关键
过去学术界对于我国发展农村合作金融必要性的认识，多聚焦于合作金融在信息生产方面的优势。刘锡良等（2014）、米振超（2015）认为合作金融天然贴近自己的成员客户，相较于商业金融具有信息对称的优势，因而能够以较低的成本更好地满足农户小额分散的金融需求，其功能和作用是商业金融与政策性金融难以替代的[7-8]。这种分析揭示了合作金融在农村金融供给效率上的优势，为理解世界范围内特别是发达国家农村合作金融长期存在并成为农村金融市场上主要服务提供者的现象， 提供了有力的经济学解释。 但是， 孙明华（2008）认为这种分析有其局限性，它仅从金融供给效率的角度清晰阐释了农村合作金融的必要性，却忽略了对合作金融机构作为社会性企业所具有的社会价值的分析与认知①， 因而对农村合作金融必要性与难以替代性的解释是不完全和不充分的[9-10]。下面， 就合作金融特有的社会价值展开分析。 （一）客户会员制是合作金融的基础和根本特性
早期的合作金融机构只为自己的会员提供服务，而会员则必须是具有某种共同特征和一定社会联结的社会成员，比如同一社区的居民，或是同一行业的从业者，并会对单一合作金融机构成员规模做出限制，以保证合作金融机构对其成员信息的充分了解与把握，同时保证其成员之间社会联结的有效性与稳定性②。 实行会员制并对成员规模做出限制带来的信息对称，可以使合作金融机构无需抵押担保就可以对其成员授信，并且信贷业务决策成本很低; 成员之间的强社会联结有效性与稳定性，又使得任何成员的恶意信贷违约行为会受到其他成员持续有效的社会惩戒③， 会让违约成员的社会资本遭受巨大的损失，进而在合作金融成员内部产生出一种内在的对成员信贷违约的有效约束机制。
（二）合作金融的另外一个根本性特征是客户与所有者合一
1.会员既是客户又是股东的制度设定，是合作金融组织“共有、共用、共享”性质的保证。典型的合作金融机构要求客户必须是其成员，而成员资格的取得必须以购买一定数量（起点数量一般都很低）的合作金融机构股份为条件①。成员既是客户又是股东的制度架构，从根本上保证了合作金融机构是一种特殊的为其客户“共有、共用、共享”的经济组织，这种特殊的经济组织不以追求股东利润最大化为目标，而是以最大限度满足普通成员的金融需求为使命，因此，合作金融机构追求的不是商业利润的最大化，而是满足其成员金融需求的社会服务价值的最大化。
2. 客户会员制表示合作金融机构是追求会员价值最大化的社会性企业。纵观世界发达地区合作金融的发展历史，尽管在最近几十年欧洲和日韩等国家的合作金融出现了越来越明显的商业化运作手段，比如，放松社员入会条件或实行准会员制，服务对象适度向非会员开放，以提升合作金融机构的市场竞争力和可持续发展的能力，但是，合作金融机构主要服务成员的宗旨没有改变，成员既是主要客户又是所有者的制度基础没有改变，这使得合作金融不仅仅是一个经济组织，更是一个社会化服务组织，这种组织的最高目标是服务成员的价值最大化，适度的商业化运作只是其实现更好为成员服务的手段而非目的。因此，在学理意义上，可以把合作金融机构定义为社会性金融企业，这种社会性金融企业的特质是：客户采用会员制，企业的首要目标是最大限度满足成员的金融需求以及通过满足成员的金融需求提升成员的收入增长能力和社会地位，盈利只是其次要目标和实现首要目标的手段。
3. 为会员创造社会价值是合作金融的根本价值所在，是合作金融的灵魂。由于追求的首要目标是通过金融交易提升成员的经济能力与社会地位，合作金融组织就具有了为其成员创造独特社会价值的能力，这种社会价值是追求利润最大化的商业金融机构所没有的。首先，合作金融机构通过客户会员制，将客户联结成有着共同利益的整体，进而强化了客户之间的社会联结与交往。其次，合作金融客户与股东合一的机制，使得客户对合作金融机构具有天然的认同感和心理上的归属感，对于增进社区的和谐具有正向效应。再次，合作金融机构都有对自己的成员开展定期专项知识教育和培训的传统，这种教育与培训，能够使其成员不断提升知识水平和实践能力，进而促进成员社会经济地位的提高。对于处于社会低端的弱势群体而言，他们除了缺乏经济资源，更加缺乏社会交往、社会认同以及知识与能力的教育培训， 因而在某种意义上，合作金融在社会联结、社会认同与教育培训方面创造的社会价值，对于弱势社会群体而言比合作金融能够提供给他们的金融资源更加宝贵、更加有价值。
合作金融机构上述社会价值，可以从社会功能的角度更好地解释为什么在市场经济已经高度发达的美欧日诸国合作金融没有走向衰亡，没有被商业金融取代，根本原因在于商业金融不具备合作金融机构的社会价值创造功能。
同样，无论移动互联网金融技术如何发达，互联网金融技术的应用也只能在一定程度上缓解偏远农村地区的农户获得金融服务的困难，而不可能为他们带去与合作金融机构相似的社会价值。所以本文认为，互联网金融无论如何发达，也难以取代合作金融的地位和作用。
我国幅员辽阔，广大的农村地区存在大量的弱势群体，他们对合作金融机构所能提供的社会价值的需求更为迫切，而这些社会价值又是商业金融和互联网金融形态难以提供的，因此发展农村合作金融的必要性将会长期存在。 在更广泛的含义上，不论社会经济和技术多么发达，只要社会存在经济上的弱势群体， 合作金融的功能和地位就难以被取代， 原因在于合作金融能够创造独特的社会价值。这是了解我国发展农村合作金融必要性的关键。
四、 法律规制缺失是我国农村合作金融发展困局的根本原因
综观全球，每一个农村合作金融发展得好的国家，无一例外都有较为系统完善的合作金融法规体系作为保障，而合作金融发展长期陷入停滞或困境的国家，也几乎都缺乏合作金融法律体系。再看我国的金融产业发展， 近10多年发展成效显著的商业银行业、证券业、保险业、信托业，都是在各自行业的法律正式颁布实施之后才开始走上发展正轨的，而在各自的行业法规颁布之前，每个金融子产业的发展都呈现出波折不断、风险集聚、发展艰难的局面。由此可以得出金融行业法律规制对任何一种金融子业态的健康发展不可或缺的结论。
我国农村信用社的改革最终走向商业金融道路，10年来新型农村合作金融机构的发展举步维艰、陷入困境，這些现象都可以用缺乏“农村合作金融法”（以下简称“合作金融法”）对合作金融的规制与保护来加以解释。
（一）“合作金融法”的缺失，导致我国农村信用社改革无法可依，最后走向商业金融道路
1996年以来， 我国的农村信用社历经多轮改革，尽管国务院在每一轮农村信用社体制改革中都强调农村信用社管理体制改革的核心是要把农村信用社逐步改为农民入股、 由社员民主管理的、为社员服务的“合作制”金融组织;2003年国务院再次颁发《深化农村信用社改革试点方案》，确认农村信用社改革的基本方向就是正本清源，恢复合作制的本来面目。然而，时至今日的改革结果却是，彻底放弃农村信用社回归农村合作金融组织的初始改革目标，明确全国范围内的农村信用社向农村商业银行转制，并且东部发达地区的农村信用社近80%已经改制成为农村商业银行。农村信用社放弃回归合作金融的改革初衷向商业金融转型，原因是复杂多样的，但是在根本上还是由于合作金融立法缺失造成的。我国至今都还没有出台一部有关信用合作的法律，在客观上造成了农村信用社回归合作金融的改革处于无法可依的尴尬境地，农村信用合作组织的市场准入、 内部法人治理结构、业务范围与内控机制、外部监管架构、信用合作组织的层级架构， 都缺乏信用合作法律的规制与引导。农村信用合作社作为服务三农的信用合作金融机构，不宜适用《商业银行法》，又没有“合作金融法”可以遵从， 在其他多种复杂因素的共同作用下，农村信用社的改革最终走向了有法可依的商业银行道路，这个结果也可以解释为没有法律可依的改革的自然结果。 （二）“合作金融法”的缺失，导致我国农村资金互助社陷入停顿
原银监会2007—2012年期间批准设立的49家农村资金互助社目前整体经营状态不理想，有一家已经清算关门[8]。根据笔者的实地调研与其他学者的研究，这类资金互助社的设立与运作并没有完全按照合作金融组织的基本原则去实施，由于缺乏合作金融法的指引与规制，擅长监管商业银行的原银监会对小微合作金融组织的制度架构与监管特殊性的认识并不充分，还习惯用监管商业银行的理念和方法监管农村资金互助社这样的小微合作金融组织，结果导致这类小微农村合作金融组织的合规成本较高，发展的制度障碍明显，可持续发展能力不足。目前，已经不再新批设立新的农村资金互助社。 农村资金互助社试点情况表明， 农村合作金融组织的发展与监管有其特殊性，需要有系统的顶层设计、专业的合作金融立法与配套的扶持政策来保障。
（三）“合作金融法”的不规范与引导缺乏，导致扶贫资金互助社没有发展成为规范的农村信用合作组织
国务院扶贫办主导的扶贫资金互助社是对我国农村弱势群体合作金融需求的一种积极回应，是我国发展农村合作金融组织的有益探索。如前文所述，由國务院扶贫办和财政部主导设立的扶贫资金互助社， 尽管实现了规范运作和风险的有效控制，但由于政策设计中以社员股权为基础的产权制度，农户缴纳互助金的积极性不高，资金来源严重依赖财政扶贫资金投入， 社员产权主体地位的缺失，使得扶贫资金互助社实质上根本不是真正意义上的“民有、民管、民用”的合作金融组织，而只是一个政府扶贫财政资金信贷化运用的操作平台，这样的操作平台无论其是否进行了登记注册，仅有资金互助组织之名，而无互助资金组织之实。扶贫资金互助社的所有权与控制权只可能掌握在政府手中，而不可能由社员拥有， 因此扶贫资金互助社的命运 很大程度上取决于政府意志。由于产权制度设计上的缺陷导致扶贫资金互助社资金规模难以扩大，更是由于合作金融法律的缺失，导致扶贫资金互助社制度设计与业务的规范运作缺乏法律的规范与引导，贫困村资金互助社的试点推进工作最终也陷入了无法可依的困局， 在经过利弊得失的权衡之后，2015年国务院扶贫办下决心停止了扶贫资金互助社的试点与发展工作。
考察和回顾扶贫资金互助社试点的成败得失可以看出， 一种农村资金互助组织的生存与发展，需要由合作金融法律来规范和保障，如果法律规制缺失，在无法无据的情况下，作为行政推动者的政府部门也会身处困境，即使有再好的初衷和推进工作的努力，农村资金互助组织的发展也会无疾而终。
（四）缺少“合作金融法”的规制，导致新型农村合作金融组织发展陷入困境
如前文所述，依据2014、2015年中央两个一号文件“发展新型农村合作金融组织”精神开办的农民资金互助社，由于缺乏明确的合作金融法律的规制，为数不少的农民资金互助社办成了“山寨银行”，经营风险巨大，有的地方农民资金互助社出现倒闭风潮， 对地方金融稳定和社会和谐造成危害;有的农民资金互助社则假借资金互助社之名行坑蒙农民之实，给受骗农民造成巨大损失。目前，总体上这类农民资金互助社的发展也陷入困境，前期发展迅速的地区，问题也爆发得很明显。仔细分析这类农民资金互助社的发展困局，根本原因仍然可以归结到合作金融法的缺失上。因为我国是非联邦制国家，金融立法权高度统一于国家层面，地方人大几乎没有自己的金融立法权，国家层面的金融立法缺失，必然导致地方发展新型农村金融组织无法可依，使得地方政府发展新型农村合作金融组织的行动基本上都是“摸着石头过河”的试错。在国家层面合作金融法律缺失的情况下，地方政府又普遍缺乏充分的金融专业能力和金融监管能力，难以对农民资金互助社的制度做出科学合理的设计并对其业务活动进行有效监管。大多数发展新型农村合作金融组织的努力都以失败告终。
五、 加强合作金融法律规制建设是保障我国农村合作金融组织健康发展的必由之路
国外农村合作金融发展取得的成功经验以及我国十多年来新型农村合作金融组织发展陷入困境的教训均已经表明，在合作金融立法空白、 合作金融法律规制缺失的社会环境条件下，农村合作金融获得健康成长几乎是不可能的。我国农村合作金融组织的发展有着重要的社会价值与现实需求，要想使我国的农村合作金融组织有健康发展的保障， 就必须加速我国农村合作金融立法并出台相应的配套扶持政策。
我国农村合作金融立法应该充分借鉴国外成熟的合作金融立法技术和实践经验，尤其应该多研究借鉴日本、 韩国的合作金融立法理念与技术，系统地梳理和考证发达国家合作金融法律演变规律与经验教训，理清我国农村合作金融组织发展中碰到的各种问题，结合我国的实际国情，对农村合作金融组织的体系层级、市场进入与退出、治理结构与内控机制、使命与宗旨、业务范围、外部监管安排等做出科学合理的法律规定。在合作金融法律的制定中， 尤其要注重农村合作金融监管体系的科学构建，注意赋予地方政府监管基层农村合作金融机构的职责权限， 形成中央监管与地方监管分工明确、协调互补的有效监管体系，为我国新型合作金融机构的产生和健康发展奠定法治基础。
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Abstract： Nowadays， the reform of China’s rural credit cooperatives（RCC） is moving toward the transformation of commercial banks， and the cultivation and development of various new types of rural cooperative financial institutions are generally facing troubles in their development process. Following is our arguments： firstly， cooperative finance can create the social value that commercial finance could not， this kind of social value is reflected in three aspects： the social connection of its’ members that can promote member’s social capital; the sense of social belonging; and the ability gained through education and training provided by cooperative financial institutions. Secondly， no matter how the rural economy advances and how popular Internet finance technology is in rural areas， as long as there are vulnerable groups in rural areas， the unique function of rural cooperative finance cannot be completely replaced by commercial finance that determines it is still necessary for China to develop rural cooperative finance. Thirdly， by the global experience of the development of rural cooperative finance， we can find that legislation of rural cooperative finance is indispensable for rural cooperative financial institutions to grow. The dilemma of China’s rural cooperative financial institutions comes from the lack of legislation and regulation of cooperative finance. Therefor making an efficient rural cooperative finance law and implementing it correctly are the only approach to develop rural cooperative finance in China.
Key words： rural cooperative finance; social capital; social value; legislation rule
（責任编辑：卢艳茹;校对：龙会芳）
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