青年社会组织参与社会救助现状及对策分析
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作者:李茂平
摘 要：随着我国经济社会的发展，青年社会组织蓬勃兴起，并凭借自身的独特优势在社会救助领域崭露头角，逐步形成了联合式、独立式、监督式参与社会救助模式，已然成为社会治理的重要力量。然而，青年社会组织参与社会救助仍然面临自身能力不足、外部环境制约等多重困境。對此，需要不断强化自身能力建设、改进社会救助方式、形成政社多元协作机制，并加强法制建设，为青年社会组织参与社会救助营造良好的政治和社会环境。
关键词：青年社会组织;社会救助;困境;对策
中图分类号：C91 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.017
文章编号：1009-6922（2019）05-86-06
党的十九大报告明确指出要推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。青年社会组织作为一种新的社会组织形态，因其自身的独特性和强大的社会功能性而备受社会关注，是社会组织中最具生机和活力的部分，也是社会组织研究的前沿领域。2017年4月，中共中央、国务院正式将青年社会组织纳入《中长期青年发展规划（2016-2025年）》，并提出要充分发挥青年社会组织的独特作用，吸引和带动青年广泛参与各类社会服务。社会救助是社会治理的重要组成部分，新时代背景下如何激发社会组织活力，充分发挥青年社会组织在社会救助中的突出作用，已然成为加强和创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化建设所必须研究的重要课题。
一、青年社会组织与社会救助的内涵解析
（一）青年社会组织
青年多以年龄范围来界定，目前国内多将其年龄设定为14至35周岁。青年社会组织主要是指以青年为主要参与主体或服务对象的社会组织，这些组织可以是“他组织”的青年社会组织，也可以是“自组织”的青年社会组织。这一概念涉及两个方面问题：一是青年主体。从狭义层面来讲，青年社会组织主要是以青年为参与主体的社会组织;广义的青年社会组织既包括参与主体为青年的社会组织，也包括服务对象以青年为主的社会组织。但无论是狭义还是广义的理解，其主体均为青年。二是组织形态。青年社会组织因支配力量不同可划分为“他组织”和“自组织”。“他组织”即由政府、企事业单位或既有的社会组织等，根据社会发展需要有意识地组织推动形成的青年社会组织，如青年志愿者协会;“自组织”即随着经济社会的发展，基于共同意愿或目标，自发形成的青年社会组织，如车友会、摄影协会等。在历经了青年社团和青年自组织两个阶段后，青年社会组织这一指称在2013年共青团的十七大报告中被正式确定下来并于全国范围广泛使用。民政部统计公报显示，截至2019年2月，全国登记注册社会组织已超81.6万个，未注册者更多，其中青年社会组织占了相当一部分比例。这些社会组织正逐步成为凝聚和服务青年、促进社会参与的重要平台，在创新社会治理、促进社会发展中发挥着越来越重要的作用，俨然已经成为新时代社会治理的重要力量。
（二）社会救助
社会救助主要是指政府与社会针对因灾害、贫困、身心障碍等各种原因造成生活、心理严重困难的社会弱势群体给予物质或精神援助，以保障最低生活需要，帮助其摆脱困难危机的各种社会保障制度、举措或救助行为。我国社会救助历史悠久。早在《周礼·地官·大司徒》便有记载，“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”，其主要形式就表现为扶危济困、赈灾救济。但古代的社会救助更多是出于道义上的临时救济，真正以国家为主体，通过政策措施将社会救助进行制度化建设，形成全国性社会救助体系还是近现代的事。中华人民共和国成立以来，我国社会救助经历了主体单一化向多元化的发展。政府无疑是社会救助的主体，但随着改革开放后经济社会的快速发展，社会组织蓬勃兴起，自主灵活和公益性的特征促使社会组织逐渐参与到社会救助领域。随着社会多元化的持续深化，政府单一化社会救助缺陷暴露，社会组织因其独特优势在医疗援助、灾害救援、扶贫助学等社会救助活动中的作用越来越突出，日益成为社会救助的新型主体。2017年，我国社会救助各级站点全年共接收社会捐款754.2亿元，其中，民政部门直接接收社会各界捐款25.0亿元，各类社会组织接收捐款729.2亿元，足见社会组织在社会救助事业中的地位和作用。
二、青年社会组织参与社会救助的必然趋势
（一）社会救助事业创新发展的现实需要
目前，我国社会救助已经从社会救济制度过渡到社会救助制度，从单一的基本社会保障发展到综合型社会救助，已经基本形成了涵盖基本生活救助、专项救助和临时救助在内的趋于完善的社会救助体系。但我国社会救助基本仍属于政府主导模式。在很长一段时期内，政府作为社会救助的唯一主体承担了社会救助的全部职责。不可否认，在政府的主导和推动下，我国社会救助事业蓬勃发展，在实现保障社会民生、促进社会公平等方面发挥了重要作用。但以政府为单一主体的社会救助也必然存在诸多局限和不足。一方面，政府单一式、标准化的社会救助难以满足社会困难群体多样化的需要。目前政府的社会救助以资金或物质资助为主，缺少心理援助、能力提升等多样性救助，且救助主要针对低保贫困户等绝对贫困人员，而较低水平的、统一标准的救助额度又难以有效帮助其摆脱困境。另一方面，政府社会救助能力有限，难以覆盖所有困难群体。我国幅员辽阔、人口众多，加之东西部发展不平衡，社会救助范围广、体量大。受财政状况的制约，政府社会救助资金不足、资源有限，加之受户籍等限制，部分困难群体常常游离于政府救助之外，难以实现救助全覆盖。据此，社会救助事业的创新发展迫切需要以社会组织为代表的社会力量介入和参与，这也为灵活高效、服务多样的青年社会组织提供了参与社会救助的空间和土壤。 （二）青年社会组织具备参与救助的独特优势
青年社会组织作为社会组织的主体力量，以满足青年需求、引领青年发展、创新社会治理、服务社会发展为主要目标，在缝补政府社会救助缝隙、照亮社会救助盲区、满足社会救助创新发展需求等方面具有独特优势。
1.服务专业性。青年社会组织多为特定青年群体因特定原因组建而成，这些青年群体往往具有特定的技能，其中不乏某个领域的专业人士。这些人员组建的团队通常具有一定的资源和渠道优势，能够集中优势资源，以更加专业的视角出发为救助对象提供教育帮扶、心理援助、医疗救援、灾难搜救等个性化、专业性的救助帮扶。如由武汉市友谊青少年空间社会工作服务中心开展的“关爱农民工子女城市融入计划”，积极打造全方位立体式容物机制，近十年来共帮扶困难群体1.5万余人，募集善款400余万元。
2.反应灵活性。青年社会组织大多属于民间自组织，组织规模相对较小，没有繁琐的行政程序，能够根据实际情况灵活调整救助方案，集中优势力量解决实际问题。此外，青年社会组织成员多为年轻人，他们对社会重大事件具有天然的敏锐性，反应迅速，能够及时掌握相关信息资源，在社会救助中也往往比较有针对性，特别善于利用新媒体网络平台，在重大灾难性事件的网络舆论救助方面发挥了重要作用。丽水在线小秋志愿服务队就是通过网络组建而成，在丽水市8.20特大洪灾爆发时率先发声，积极动员社会力量，传递社会正能量，抵制网络不良言论，为灾害救助提供了良好的舆论支持。
3.行动实效性。青年社会组织上承“天气”、下接“地气”，在政府和广大群众之间发挥着重要的纽带作用，能够深入弱势群体，有效掌握他们的个性化救助需求，真实反映民众诉求，有效对接救助资源，积极主动提供方式多样的救助服务，填补政府救助空白。青年社会组织还因其民间性、公益性、专业性，能够在短时间内组织力量投入到灾难救援中，满足灾害救助的人、财、物需求。据统计，2015年丽水市里东山体滑坡后24小时内，便有10余个青年社会组织、600余名社会青年投入到救援行动中去，有效补充了救助力量，为灾害救助发挥了积极作用。
三、青年社会组织参与社会救组的实践模式
经过长时间的实践探索，青年社会组织基本形成了比较固定的参与社会救助的方式或途径，主要有以下三种参与模式：
（一）联合式社会救助
青年社会组织和政府联合开展社会救助活动，即政社协作，这是目前青年社会组织参与社会救助的最主要形式。政府为促进社会救助事业发展，提高社会救助绩效，大力支持和鼓励青年社会组织等社会力量参与社会救助;青年社会组织则通过与政府签订承包合同，承接政府社会救助项目，申请政府部门税费减免、资金补助、贴息贷款等方式积极参与到社会救助中来，双方协作互助，推动社会救助目标实现。这种模式分为两种，一种是青年社会组织与政府项目合作的模式，青年社会组织具有完全的自治能力，与政府处于平等关系，两者的合作更多的是一种资源交换，优势互补;另一种是青年社会组织依附于政府开展社会救助的模式，青年社会组织通常需要通过承接政府项目或申请资助等方式获得资金或政策支持，并按照政府要求提供救助服务。
（二）独立式社会救助
青年社会组织的自主性和公益性决定了其可以独立自主地调动人力、物力、财力等资源开展社会救助活动，在政府未曾涉及的领域或难以覆盖的盲区发挥积极作用，特别是在医疗救助、助学帮困、救急救难等领域有着突出的表现。这种模式也分为两种，一种是青年社会组织相对成熟，具有稳定的资金来源或丰富的自身资源，能够独立自主地开展社会救助活动，以慈善类、专业救援类青年社会组织为典型，这类青年社会组织往往以市场需求为导向，根据自己的组织原则开展救助活动，政府不参与管理;另一种是青年社会组织尽管存在诸多局限，缺乏各类资源，但仍然充满青春活力，希望尽己所能开展临时性或特定对象的社会救助活动，不希望受到政府和社会其他组织干预，这多见于发展初期的公益类青年社会组织。
（三）监督式社会救助
青年社会组织通过对政府等权威部门进行监督、制衡等方式间接参与社会救助。这类青年社会組织通常拥有相对独立的身份，具有完全的自治能力，无需依赖政府获取资源，长期致力于政府社会救助相关政策的制定和落实情况的监督，通过法律援助、权益维护等方式维护个人利益或实现自身价值诉求。这类青年社会组织参与社会救助的方式往往通过影响相关救助政策的制定和实施。在政策议题方面，通过各种方式推动社会弱势群体相关问题进入政府视野，并促使其纳入政策制定议题范畴;在政策制定方面，因青年社会组织的民间性、专业性，能够真实反映社会弱势群体的利益诉求，提供更加科学和合理的建议，为弱势群体争取更多的利益;在政策执行方面，对政府社会救助进行实时监督评估，提出意见和建议，促进政府社会救助不断改进完善。此外，青年社会组织还通过联合社会力量代表社会弱势群体以较为激进或不合作的方式制衡公共权威，以实现利益群体的价值诉求。
四、青年社会组织参与社会救助面临的困境
尽管青年社会组织具备独特的优势，在参与社会救助方面发挥了积极作用，但我国青年社会组织参与社会救助尚处于起步阶段，无论是自身发展还是其外部环境都面临着诸多困境。
（一）青年社会组织自身能力不足
1.组织管理松散。青年社会组织多为自发形成，组织结构单一，内部管理体制不规范，普遍存在目标定位不明确、组织文化缺失、管理制度不完善等问题，严重影响组织高效运行和作用发挥，且缺乏内部监管，难以承担社会服务项目或救助任务。
2.参与社会救助资金短缺。通过调查访谈，多个青年社会组织表示资金缺乏是组织运行中面临的最大问题，个别组织负责人甚至表示在多次公益活动中自掏腰包垫付活动经费。青年社会组织资金来源单一，资金的缺乏往往致使青年社会组织在参与社会救助中力不从心、畏首畏尾，只能停留在普通的志愿服务活动，严重制约了自身的发展。 3.专业化程度较低，救助能力不强。缺乏人才队伍建设发展规划、专业人才力量不足是制约青年社会组织发展和参与社会救助的重要因素。青年社会组织尽管发展迅速，但自身体制机制尚不完善，成员多为自由参与，兼职为主，缺少约束机制和人才培养规划，因此人员流动较大，专业人才储备不足。加之专职人员少、待遇低、晋升空间不大，致使青年社会组织专业化程度不高，参与社会救助能力水平受限。
4.各青年社会组织间缺少合作。公益性青年社会组织总量相对较少，救助能力较弱，专业性的救助类组织更是缺乏。且组织之间缺少合作，多为孤军奋战，难以满足社会弱势群体的救助需要。此外，青年社会组织服务对象以青年为主，多为满足青年自身需求，服务对象和范围的限制极大地制约了其社会救助功能的发挥。
（二）青年社会组织参与社会救助受外部环境制约
1.青年社会组织社会公信力不足。社会公信力直接影响青年社会组织在参与社会救助中的作用发挥。近年来，“郭美美事件”“尚德诈捐门”等一系列负面事件的爆发，以及少数青年社会组织以社会救助之名谋取私利、伤害弱势群体的行为，直接导致公众对公益性社会组织信任度持续走低。据统计，2017年全国共查处社会组织违法违规案件4293起，行政处罚4270起。社会组织失信“黑名单”的曝光以及失信管理办法的出台都一定程度上反映出社会组织公信力的缺失。
2.青年社会组织行政化倾向明显，缺乏独立自主性。一方面，青年社会组织普遍自身能力不足，需要得到政府的大力支持，一定程度上增加了对政府的依赖。而在与政府的互动过程中更多的是资源交换，青年社会组织要达到预期效果必须满足行政部门的要求，行政介入必然增加。另一方面，社会组织注册管理制度的缺陷也致使青年社会组织参与社会救助中组织上的行政化管理，一定程度上影响了救助的活力。
3.政府对青年社会组织信任度不高。受传统思想影响，政府往往在社会救助中占据主导地位。特别是在重大灾难救助中，青年社会组织参与救助准入较难，其优势难以得到有效发挥。目前，还有不少青年社会组织游离于体制之外，而政府对于未登记注册或纳入部门管理的青年社会组织往往持谨慎态度，在购买服务或项目准入时常常反复审查或予以限制，致使青年社会组织难以获取有效资源，在参与社会救助时也因“信不过”而受到限制。
4.青年社会组织参与社会救助的法律制度缺失。随着青年社会组织合法地位的确立以及其社会救助作用的日益凸显，需要较为完善的法律法规来规范其行为，维护其权益。但目前我国对青年社会组织参与社会救助的相关规定仅限于部分管理条例，在权利义务、职责规范等方面的法律规定尚属空白，缺乏正式立法的有效支撑。
五、促进青年社会组织参与社会救助的对策分析
（一）强化自身能力建设，激发青年社会组织活力
加强组织内部结构优化，健全组织机构，制定规章制度，注重组织文化建设，积极引入先进的管理理念，提升决策管理水平，向组织管理要绩效;加强人才队伍建设，大力培育青年社会组织领袖人才，提升专职人员比例，定期组织成员开展专业知识和技能训练，不断提升服务意识和工作水平;加强组织内部监督管理，建立监督机制和信息公开制度，实行参与救助信息公开化、透明化，提升组织自律能力和社会公信力;拓宽青年社会组织融资渠道，加强与政府和社会各界的沟通与联系，主动申报和承接社会服务项目，通过线上线下公益活动鼓励和动员爱心组织和个人捐助善款，募集资金;充分挖掘青年社会组织自身资源，积极构建参与社会救助的社会网络，形成救助联盟，实现青年社会组织救助资源互补。
（二）改进社会救助方式，实行发展型社会救助
社会救助对象一般分为两类，一类是缺乏劳动能力，需要通过政府或社会的基本生活保障救助才能得以生存;另一类则是具备一定的劳动能力，通过政府或社会的物质、精神救助能够自食其力，实现健康发展。发展型社会救助就是青年社会组织针对第二类救助对象开展的生存能力提升、心理健康疏导、社会环境融入等救助服务活动，这也是青年社会组织参与社会救助的主要内容和优势所在。青年社会组织相较政府而言有更多的自主性和灵活性，可以针对被救助对象实际适时调整救助方案，提供个性化救助服务。发展型社会救助的全面推进将促使社会救助逐步实现从物质救助向精神关怀的转变，从生活知识普及向生存能力提升的转变，从基本生存保障向生活质量提升的转变，从单一救助行为向政社合作互动的转变。
（三）注重政社协同，形成社会救助多元合作机制
加大政府对青年社会组织参与社会救助的扶持力度，政府部门要加强对青年社会组织的联系、服务、引导，积极组建青年社会组织发展中心，建立孵化平台，着重培植公益性青年社会组织，壮大救助力量，共享救助资源。建立完善青年社会组织参与社会救助信息网络对接平台，为青年社会组织提供登记备案、资源对接等便捷服务，完善政府购买服务制度，通过平台定期公布购买服务项目和救助信息，实现政府、青年社会组织、社会救助对象三向互动。设立社会救助专项资金，仅供社会组织参与社会救助活动使用，青年社会组织通过申请获得专项资金，并按照相关要求用于救助体系建设和活动开展，民政等部门组织专人对专项资金的申报落实予以审核考察、监督管理，促进青年社会组织规范建设的同时确保专项救助有效实施。形成青年社会组织与政府良好互动对话机制，建立平等合作关系，实现双方资源共享、优势互补，切实提高社会救助效率。
（四）加强参与社会救助的法治建设，营造良好的政治社会环境
制定出台《社会救助法》，通过立法的方式明确青年社会组织这一重要社会力量在社会救助中的合法地位和参与社会救助的权利义务以及行为规范，同时加快建立社会救助的地方性政策法规，完善社会救助法律体系，让青年社会组织参与社会救助做到有法可依。深入贯彻落实《社会救助暂行办法》，将青年社會组织纳入社会救助体系，积极出台有助于青年社会组织参与社会救助的政策措施，降低青年社会组织准入门槛，落实行政许可和税收优惠政策，规范社会救助程序，积极建立青年社会组织征信系统。积极探索建立政社分开、管评分离的第三方评估机制，引入社会监督，制定出台青年社会组织评价指标体系，实行青年社会组织社会化管理。建立和完善青年社会组织等级评估表彰体系，定期发布相关组织信息，表彰先进，提升社会公信力，为青年社会组织参与社会救助营造良好的社会环境。
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责任编辑：杨 静
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