城镇化进程中农村土地流转面临的挑战与政策建议

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　　摘要 城镇化与农村土地流转之间属于双向互动的关系，随着我国城镇化进程的不断推进，城镇化与农村土地流转的规模呈现出非均衡态势，农村土地流转变得无序和低效。阐述了城镇化与农村土地流转之间的互动目标，分析了城镇化对农村土地流转产生的影响，提出了促进农村土地有序流转和推进农村土地节约化流转的政策建议，以期为城镇化和农村土地流转的动态平衡提供保障。
　　关键词 城镇化;农村土地流转;挑战;政策建议
　　中图分类号 F301.2  文献标识码 A
　　文章编号 0517-6611（2020）18-0248-03
　　Abstract The relationship between urbanization and rural land circulation is a twoway interaction，with the continuous advancement of China’s urbanization process， the scale of urbanization and rural land circulation has shown an unbalanced trend，rural land circulation becomes disorderly and inefficient.The article elaborated the interactive goals between urbanization and rural land circulation，analyzed the impact of urbanization on rural land circulation，and put forward policy recommendations to promote the orderly transfer of rural land and promote the transfer of rural land conservation，with a view to providing guarantee for the dynamic balance of urbanization and rural land circulation.
　　Key words Urbanization;Rural land circulation;Challenges; Countermeasures
　　伴随着我国城镇化进程的推进，城镇新增建设用地的需求不断增加，加快了城镇周边农村土地和劳动力等要素的重组和功能转换。党的十九大也指出要深化农村土地制度改革，同时要切实维护农民的合法权益。因此，必须要协调好城镇化和农村土地流转之间的关系[1]。城镇化与农村土地流转客观上属于一种双向且动态的关系，在互动的过程中又面临着众多挑战[2]。学术界众多学者对城镇化与农村土地流转的相互关系和如何保持两者良性互动进行了大量研究，薛濡壕等[3]研究表明，随着我国城镇化的推进，城市需要大量的建设用地供应，导致农村耕地面积不断减少，且指出降低农地流转和农业人口迁移之间的矛盾可以有效提升城镇化水平。桂华[4]指出，目前我国城镇化发展过程中的用地供需矛盾较为突出，农村土地利用率低下。还有研究指出，我国农村土地非市场化流转远远滞后于市场化的发展[5-6]。因此，准确把握城镇化进程中农村土地流转的现状并分析研究城镇化与农村土地流转之间的互动目标显得尤为重要，有助于实现城镇化与农村土地流转之间的良性互动。
　　1 城镇化对农村土地流转产生的影响
　　1.1 城镇化进程中农村转移人口的市民化质量对农村土地有序流转产生的影响
　　1.1.1 从农村土地流转角度分析。随着城镇化进程的推进，农地流转对农村劳动力的需求量快速下降，再加上农业现代化水平的快速提升，导致农村人口不断向城镇集聚，并转变为非农人口。因此，农村转移人口的市民化与农村土地的转移是相伴而生的，农村人口的非农化为农村土地流转提供了助推力，并推动城镇化的进程，而城镇化又加快了农村转移人口的流动，由此出现了土地城镇化的问题[7]。由此可见，为了提升城镇化水平，必须要实现农村转移人口市民化并逐步提升其市民化质量，同时通过科学的土地流转不断提高城镇化的集约化和规模化水平。
　　1.1.2 从人口就业率角度分析。城镇居民就业渠道包括国有单位、股份合作单位和联营单位等，渠道较为广泛，且岗位稳定，而农村人口就业渠道一般集中在个体单位和私营企业，岗位波动较大。此外，城镇居民和农村人口的就业人数相差较大，有数据表明，2018年我国城镇总就业人数比农村就业人数多出5 000万以上，虽然城镇人口数显著多于农村人口，但该数据也可一定程度表明城乡就业具有较大的吸引力[8]。再从城镇居民和农村居民的收入来看，虽然2007年以来我国农村居民人均纯收入的增幅比城镇居民略高，但是城镇居民人均可支配收入还是远远高于农村居民，且差距越来越大[9]。这可以说明我国农村人口的就业渠道过于单一，收入较低且有逐渐扩大的趋势，因此，农村人口都想去城镇谋求发展的机会，出现了人口大规模转移，最终以人口市民化推动了农地的流转。
　　自我国社会主义市场经济体制逐步完善以来，经济发展为我国城镇化发展注入了新的动力，农业现代化水平和生产率快速提升，农村人口需要大量转移，城镇化发展增加了农村转移人口的吸引力，这就有效促进了农村周边地区土地城镇化的发展，农村转移人口逐渐市民化。农村转移人口的市民化是劳动力转移的方向，同时还可以减少农村土地流转以后产生的次生风险，并促进农村城镇化发展水平的提高。农村人口市民化为农村土地流转提供了良好的契机，而城镇化又为农村人口提供了就业岗位和生活空间，促进了市民化质量的提升。因此，农村人口市民化可以起到打破土地與农村人口束缚关系的作用，同时还可以弱化土地承载保障功能，进而有效推动农村土地的合理流转。但是，目前我国的农村土地流转是以政府为主导，农村转移人口的市民化处于被动状态，导致市民化质量较低，也由此影响到农村土地流转的稳定和有序性。 　　1.2 农村土地流转规模和城镇人口增长呈现出非均衡发展态势
　　1.2.1 从城镇人口增速角度分析。我国农村土地目前处于发展期，未来会有大量土地需要流转，我国目前中小城市数量较多，城市发展潜力较强，未来发展用地量也会增多，但是城镇区域内土地流转量的增长较为缓慢，难以满足城镇增长的人口需求[10]。因此，目前土地流转规模相对于城镇人口发展规模而言是滞后的，需要农村土地予以补充。
　　1.2.2 从城镇化角度分析。农村土地流转是多种因素相互影响的结果，包括农村经济发展、基础设施增加和农村劳动力转移等因素。农村剩余劳动力转移后，城镇人口规模增加，导致城镇空间不断向周边农村延伸，从而推动了农村土地的流转。我国现在处于城镇化发展快速时期，城镇人口集聚速度较快，已成为扩展城镇规模的助推器，而随着中小城市的不断发展和壮大，必然会促进更大规模的农村土地流转。
　　1.3 城镇化征地对农村土地流转的方向产生了直接影响
　　城镇化征地是指为了城镇发展征收农村土地，这属于政府行为，以补偿的方式获取城镇化发展需要的土地。农村集体土地在被征收过程中会涉及到各主体间的利益博弈、农村转移人口的安置和保障等问题，难度较大。随着城镇化进程的快速推进，城镇规模快速增大，城镇建成区和非农用地规模不断扩大，导致国有土地已无法满足需求，因此农村土地被大量征收。自2008年我国城镇化一直保持着快速发展，城镇化率每年增长速度超过1%。同时，城区、建成区、城市建设用地和征收土地的面积均有所增长，这势必会增加城市建设用地的需求量[11]。一般情况下，城市建设用地主要是通过城市内部土地的征收和置换来补充，但是我国每年城市内部征收的土地数量无法满足用地需求，因此，需要向农村地区征地，也就是说通过推动农村土地的流转达到缓解城镇化征地的压力。
　　2 城镇化发展与农村土地高效流转的目标
　　土地流转目标会对城镇化发展和农村土地流转产生正面或负面效应，主要涉及农村土地流转规模、农村土地有偿流转市场化和农村土地流转程序。
　　2.1 城镇化发展水平要与农村土地流转规模对称
　　我国城镇化发展主要是以土地供应和人口作为基础的，随着近年来城镇化发展速度的加快，很多地区出现了人均占有耕地面积不断减少的现象，农村空心化严重，这势必会影响到城镇化的可持续发展，同时还会制约农村城镇化未来的发展态势。我国农村城镇化很大程度上依赖于土地的供应，整合利用率较低和闲置的土地，将其重新集中为连片式土地供应，对促进当地城镇化的发展非常有利，同时还可以在一定程度上缓解城镇化进程中土地供需的矛盾问题。有研究指出，我国城镇化发展速度在亚洲地区相对较快，到2020年底预测城镇化水平会超过60%，根据人口普查数据推算出到时我国农村将流转土地917万hm2[12]。因此，未来我国农业土地流转的规模和同期城镇化发展水平必须要对称，否则就会对城镇化稳步发展产生阻碍作用。
　　2.2 城镇化发展方向要与农村土地有偿流转市场化统一
　　目前，我国城镇化发展方向的核心是土地集聚，并由此带动非农活动和人口等众多因素的集聚，最终实现动态和连贯性的集聚效果。要想实现这种集聚效果需要以有偿流转作为前提，但是有偿流转势必会涉及土地的定价，同时也会引发流转主体间的利益博弈。要想维护各方的权益，实现博弈的均衡，就只有将土地流转的定价交由市场来决定，也就是要建立土地有偿流转的市场化机制，进而推动城镇化发展和农村土地流转之间的耦合。从客观层面来说，城镇化属于市场行为，在发展过程中必须要遵循等价交换的原则。农村土地流转为城镇用地，农民在市场定价的机制下得到了收益，同时也可以参与到土地城镇化以后的经营收益，这种模式有效促进了农村的土地流转;此外，农民获得相应的收益后可以购买城市公共服务，实现市民化，并且参与到城镇化发展的过程中。
　　2.3 城镇化发展的质量要与农村土地流转的法定程序相适应
　　目前，我国城镇化发展过程中出现了诸多“冒进”现象，由此造成水和耕地等资源过度消耗、生态环境被严重破坏、新城重复建设等突出问题。其中尤为突出的是城镇化的快速发展引发了土地被大量征用，导致大量耕地被侵占，并产生了大量的失地农民和城镇边缘人，对社会的稳定发展产生了一定的隐患。城镇化发展形成的人口转移规模已超出了当地的承载能力，所以，亟需引导城镇化有序发展。这就需要规范农村土地流转的程序，从法律上为城镇化发展质量提供保障。农村土地流转程序必须要遵循法定程序，要做到公正、公开和公平转让，既要维护农民的权益，同时也要适用于城镇化发展。各地方政府要根据地方城镇化发展的水平，建立健全农村土地流转监管制度和审查制度，将市场与行政结合起来规范土地的流转行为。
　　3 政策建议
　　3.1 完善农村户籍改革制度，提升农村转移人口的市民化质量
　　要想有效提升农村转移人口的市民化质量需要打破传统的二元户籍制度，消除公共服务供给和社会福利的区域差异，彻底解决农民在土地流转以后的生活顾虑。我国大部分农民由于受到传统思想“土地养老保障”的影响，对土地流转的预期收益较高。但是农村户籍制度改革以后，农村转移人口可以与城镇居民获得同样的社会保障，而且可以换取城镇身份和新的职业，因此只要农村土地流转的收益与预期相差不大，农民是愿意进行土地流转的。此外，只有当农村转移人口的综合成本小于农村土地流转的收益，才可以促进顺利转移[13]。此时可以借助创业、就业和政策扶持等措施，有效减少转移成本，提升农村人口参与土地流转的积极性，最终有效推动农村土地的流转。
　　3.2 保证城镇化进程与农村土地流转规模的平衡
　　要想达到城镇化进程与农村土地流转规模的动态平衡，需要推进农村剩余劳动力的市民化进程，用市民化推动农村土地流转，而不是用农村土地流转推进劳动力的市民化，否则很容易引起两者的发展失衡。此外，還要提高农村土地流转的效益，稳定城镇化发展的规模，尤其是要加强中小城市对转移人口的吸引力，使城市增加的人口数量与土地流转的规模保持一致[14]。同时，要加快发展密集型产业，吸纳不同层次的转移人口，有效减少城镇化用地不足，实现农村土地的节约化流转。 　　3.3 要从法律层面推进城镇化征地 首先，政府部门可以根据被征收农村土地的原用途给予农民相应的补偿，若该补偿标准无法保障农民在土地流转之前的生活水平，可以适当增加安置补助费。其次，土地流转后，对于具有稳定收益的项目可以采用股份制经营的方式让农民以土地使用权入股，并为农民安排就业岗位或异地转移安置。最后，要健全城乡一体化的医疗和养老保障机制，确保转出土地农民的生计，有效推进城镇化征地的顺利进行[15]。
　　4 结语
　　随着我国城镇化进程的推进，土地供求矛盾不断加剧，城镇化征地较为频繁，且征地区域已延伸至农村。农村土地流转务必要严格遵守国家相关规定，同时也要符合征地的基本程序，切实维护农民的合法权益。要通过改革户籍制度、建立城镇化与农村土地流转规模的平衡以及从法律层面上推动城镇化发展，同时，还需要加强和促进对土地资源的节约利用，杜绝粗放式扩张和发展理念错位的问题。
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