浅谈政府采购法修订后需要调整和修改的法规

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　　摘 要：政府采购法规是重要的公共管理制度和财政支出管理制度，也是国际上需要共同遵循的贸易规则。《深化政府采购制度改革方案》系统阐述了深化政府采购制度改革的指导思想、基本原则和改革任务，是新时代深化政府采购制度改革的行动纲领和科学指南。目前，财政部已启动了《政府采购法》的修订工作，《政府采购法》是政府采购制度的“纲”，是政府采购制度的核心。那么，法的修订，其他政府采购的规章必然也需要调整和修改，从而构建具有中国特色、能促进经济协调发展的政府采购法规体系。本文对此进行了深入探讨，以供参考。
　　关键词：政府采购;制度体系建设
　　一、招标投标法的“去”与“留”
　　我国的政府采购制度体系，肯定是以政府采购法为核心，不容怀疑。但目前存在一个问题，那就是《招标投标法》的“去”与“留”。由于《招标投标法》早于《政府采购法》颁布实施，使得政府采购工程采用招标方式采购时，适用于《招标投标法》，也就是说，政府采购工程的采购没有自己专门的法规，还需要“借”法执行。众所周知，各级发改委是负责招标投标的监督管理部门，而政府采购法规定各级财政部门是负责政府采购的监督管理部门，那么政府采购工程项目的采购出现纠纷或者违法问题时，该由谁负责处理？目前，通过一个行政部门的分工或什么通知是可以解决这个问题，但随着我国今后加入GPA之后，其他供应商是否认可这种管理模式呢？
　　鉴于政府采购法规体系是“两法”与“两条例”并存和管理法与程序法并存，不同部门各为主管部门的尴尬和被动局面，可以趁这次修订政府采购法的机会，解决这个问题。
　　最佳方案是，将招标投标法降为行政法规，更名为《政府采购工程招标投标管理办法》，其他工程的采购或招标投标活动参照其办法执行。同时，在政府采购法及其实施条例的修订中，对政府采购工程招标采购方式的主要程序进行规定。
　　其理由为：一是“两法”并存、两个部门分为主管部门不利于监督管理权限的统一。二是政府采购中的财政性资金概念应与《预算法》中的财政性资金概念相一致。财政资金与财政性资金虽然有所不同，但目前我国的预算是“四本预算”，且我国的“经济建设支出”，包括用于经济建設的基本建设投资支出，支持企业的挖潜改造支出，拨付的企业流动资金支出，拨付的生产性贷款贴息支出，专项建设基金支出，支持农业生产支出以及其他经济建设支出等。那么，政府采购工程项目的外延将扩大，必须以财政部门管理为主。三是与国际接轨的需要。
　　二、政府采购实施条例的修改应同步进行
　　我国《政府采购法》的修订工作已启动，当然，作为政府采购法的实施条例，是对原法律的补充解释，是为实施法律而规定的操作规范或指导意见，因此，也会随着法的修订而修改。我国的《政府采购法实施条例》是在《政府采购法》实施十五年之后，即2015年3月颁布的，从当初的立项制定到颁布，花了十多年的时间。目前，《政府采购法》和《政府采购法实施条例》已分别实施了近二十年和五年多的时间，通过实践与探索，为修改法和实施条例打下了良好的基础。但从目前所得到的信息来看，修法已纳入议事日程，修改实施条例要等到修法后再进行，但笔者认为，应同步进行。
　　当时之所以十年磨一“条例”，是因为我们对政府采购规律还不怎么了解，有一个探索与实践的过程，而现在，法和实施条例都经过一段时间的实践，经验与教训都有了，所以，应同步进行，便于统筹，该由法律规定的在法中明确，该由法规细化的在实施条例中强调，避免又出现法规执行的“空档期”。
　　三、分别制定工程、货物和服务的招标投标管理办法
　　目前，就招标采购方式的管理办法，我国是“一法、一规章”，即《招标投标法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。为了法规的统一，前面笔者已建议将《招标投标法》改为《政府采购工程招标投标管理办法》。而由于货物和服务采购对象的不同，特别是许多新业态、新服务的出现，将货物和服务的采购用一个规章规范已不能满足管理的需要，因此，需要分别制定《政府采购货物招标投标管理办法》和《政府采购服务招标投标管理办法》，使之三个管理办法平等且各司其职。
　　四、修改非招标采购管理办法
　　目前，我国的非招标采购方式有竞争性谈判、单一来源采购和询价，后来财政部又认定了一个竞争性磋商。
　　先谈前三种采购方式，由于《政府采购法》将前三种采购方式的采购程序进行了规定，且规定得十分详细，没有留下余地，使得原74号令本该细化的没有细化，因为法没有修改，不可突破法的原则。所以，74号令存在许多需要完善的地方。
　　再谈竞争性磋商。可能因为是一个“暂行办法”，无论是“竞争性磋商”这个命名，还是整个暂行办法的设计，都十分粗糙，有许多硬伤。一是“竞争性磋商”与竞争性谈判大意相同。百度百科的解释为：“磋商”，字面意思是仔细商量、研究;互相商议。“谈判”，广义的谈判是指除正式场合下的谈判外，一切协商、交涉、商量、磋商等等，都可以看作谈判;二是“磋商”与目前国内翻译的《政府采购协议》中的“磋商”是同一词;三是如果继续用“竞争性磋商”，今后我国外文版的“竞争性谈判”和“竞争性磋商”如何翻译，外国人要想读懂确实有点难度;四是暂行办法规定政府采购工程可采用竞争性磋商采购方式采购，但又没有规定其综合评分法中分值的比重（权值），也没有规定参照什么执行。
　　那么，“竞争性磋商”采购方式还“暂行”不？留，建议更名。鉴于从认定该采购方式的初衷及采购程序来看，更适用叫“商议后评审”。而且原“竞争性磋商”采购方式具有招标采购方式的性质，则需要单独出台一个《政府采购商议后评审采购方式管理办法》。如果把它认为是非招标采购方式，那么，则在修改后的《政府采购非招标采购方式管理办法》中增加一章。
　　不留，则不要此采购方式，因为，原“竞争性磋商”具有“两阶段招标”的性质，如果要保留“竞争性磋商”采购方式的优点，则需要货物、工程和服务招标投标管理办法中增加有关“两阶段招标”有关规定。 　　五、修改集中采购机构管理办法
　　《深化政府采购制度改革方案》强调：要建立集中采购机构竞争机制。集中采购是我国政府采购的主要管理模式，包括政府集中采购和部门集中采购。而长期以来，对于集中采购机构的管理，我国采取的是用监督考核的管理办法代替的，而监督考核管理办法面比较窄，对部门集中采购机构也没有提及。因此，亟待出台一个层次高一点的包括集中采购机构（部门集中采购机构）的性质、设立条件、职责范围、竞争机制、考核内容与方式、监管主体、奖励与处罚等较为全面和完善、操作性强的管理办法。其名称为《政府采购集中采购机构管理办法》，部门集中采购机构参照执行。
　　六、制定政府采购政策功能实施管理办法
　　政府采购作为调节经济的重要手段，必须促进经济的发展。目前，我国《政府采购法》和其《实施条例》已有专门的条款规定政府采购政策落实问题，但由于法规一经审议通过，修改程序十分复杂，不可能说改就改。所以，笔者建设在修订《政府采购法》时，加上一条，即“国务院相关部门应依据国家的社会和经济发展情况，适时调整和公布政府采购的政策目标”，这是为了方便适时调整其政策目标。由于所要达到的政策目标不一样，所采取的措施也不一样，因此需要出台专门的管理办法。即《政府采购政策功能实施管理办法》，它包括：政策目标范围、政策目标出台主体、落实政策目标的责任主体、针对不同的政府采购目标所采取的不同的具体措施、监管部门、法律责任等。
　　七、制定政府采购中介服务管理办法
　　目前，我国法规对于采購代理机构在称呼上有点“乱”，界定不是十分清晰或明确，让人有点懵。原《政府采购法》第十九条规定“集中采购机构为采购代理机构”，定性没错。《政府采购代理机构管理暂行办法》又称“政府采购代理机构是指集中采购机构以外、受采购人委托从事政府采购代理业务的社会中介机构”。单独看都没有错，逻辑关系十分清楚，业界也十分明了。但对于局外人、在文字上、在管理办法的表述上，在逻辑层次上叫人说不清、道不明、搞不懂。
　　为了避免这种尴尬局面，也使其今后翻译上的方便，建议按如下层次关系进行修改。第一层次，所有为政府采购服务的中介组织，统称为“政府采购中介服务机构”。第二层次，分别是政府采购招投标代理机构、政府采购咨询服务代理机构、政府采购救济（质疑、投标）服务代理机构、政府采购绩效评价代理机构等。第三层次，政府采购招投标代理机构又分为政府采购招标代理机构和政府采购投标代理机构。第四层次，政府采购招标代理机构又分为：集中采购机构、部门集中采购机构和政府采购社会招标代理机构。
　　所以，修法后，为了规范政府采购中介服务，有必要制定《政府采购中介服务管理办法》，将凡是与政府采购中介服务有关的行为都规范起来。
　　八、制定政府采购信用体系建设与管理办法
　　市场经济是信用经济。在市场经济条件下，日益扩展和复杂化的市场关系逐步构建起彼此相连、互相制约的信用关系。诚实守信是政府采购的基本原则之一。2019年7月16日国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，该指导意见提出：一是要创新事前环节信用监管。积极拓展信用报告应用，鼓励各类市场主体在生产经营中更广泛、主动地应用信用报告;二是要全面建立市场主体信用记录，及时、准确、全面记录市场主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可溯;鼓励市场主体在“信用中国”网站或其他渠道上自愿注册信用信息;开展全覆盖、标准化、公益性的公共信用综合评价，为信用监管提供更精准的依据;三是要完善事后环节信用监管，健全失信联合惩戒对象认定机制;四是要强化信用监管的支撑保障。
　　政府采购应建立与全社会对接的信用体系，依据政府采购的特点，制定出台包括政府采购当事人、政府采购中介服务机构以及评审专家在内的《政府采购信用体系建设与管理办法》，逐步形成“一处失信，寸步难行”的局面。
　　九、出台政府采购绩效评价管理办法
　　党的十九大报告指出：要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年财政部出台了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，这是一个积极的信号。政府采购制度是财政管理的有效手段，更应讲效益，更需要对其进行绩效评价。谁花钱，谁负责，问责必问效。政府采购的绩效反映在三个大的方面，即社会效益、政治效益和经济效益。因此，财政部应尽快出台《政府采购绩效评价管理办法》，通过先试点和先易后难的方式进行，逐步推行政府采购的绩效评价工作。
　　十、出台政府采购档案管理办法
　　政府采购档案是一种较为特殊的档案，它不仅资料多，经手人多，而且保存时间长，有些档案的保存年限与采购对象的使用寿命同期。政府采购档案还是问效问责的有力证据。然而，由于政府采购活动多为委托代理制，政府采购的档案分散在采购活动各当事人手中，而且各采购人负责采购活动事宜的人员非专岗专职，采购项目从立项和预算，再到采购项目验收，时间跨度较长，稍有不慎，档案资料就有可能遗失，因此，亟待出台《政府采购档案管理办法》，从档案资料的范围、责任主体、移交责任与时间要求、保存与销毁、查看等级规定、法律责任等方面进行规范。
　　十一、修改政府采购咨询与评审专家管理办法
　　目前，政府采购评审制度中关于评审专家的地位与作用问题，业界探讨较多，主要在如何发挥专家在政府采购活动中的作用，也就是在“前台”或“后台”的问题。笔者赞成向专家“借智”的模式，并非所有的采购项目的评审活动必须聘请或抽取评审专家，只有当采购人认为需要时，才聘请评审专家参与评审，而更多的是请专家当顾问，决策权在采购人手中。所以，应对原《政府采购评审专家管理办法》进行修改，修改为《政府采购咨询与评审专家管理办法》。修改的重点是：咨询专家的选聘、咨询专家的权利与义务，本单位专家参与评审的有关规定，采购人选择或推荐评审专家的范围，评审专家参与评审后的民事责任和法律责任等。
　　十二、修改政府采购信息公开管理办法
　　财政部于2019年底，出台了《政府采购信息发布管理办法》，该办法于2020年3月起施行。该办法是对原《政府采购信息公告管理办法》的修订。从“公告”到“发布”，词义发生了变化，“公告”为“当众正式公布或者公开宣告”之意;“发布”为“宣布”之意。
　　而笔者认为，其管理办法应修改为《政府采购信息公开管理办法》。一是“发布”是一种过程或行为之规定;而“公开”是原则性规定，“公开”的范围要广。二是与目前的政务公开要求相衔接。同时，新的政府采购信息公开管理办法，将依据政府采购法修改后的要求，对政府采购信息公开做出新的规定。
　　十三、出台政府采购评审模式规范
　　政府采购评审活动是一个较为规范的行为，需要全国有一个统一的评审模式进行规范，只有这样才能保证政府采购活动评审的公平性。政府采购的评标模式是指评标活动组织过程中应该遵守或执行的标准样式或形式。它主要包括采购方式、评审（标）方法、评审（标）标准、评审（标）程序、评审（标）形式、评审（标）职责等六个方面的内容。每一种采购方式都应有其相对应的评审（标）方法、评审（标）标准、评审（标）程序、评审（标）形式、评审（标）职责。不同的评审（标）方法，其评审（标）标准、评审（标）程序、评审（标）形式、评审（标）职责不同。它们之间互为条件，相互支撑。同时，每个采购方式的评审（标）环节中，文本格式既有相同的，也有不同的。因此，应出台《政府采购评审模式规范》。目前，可借鉴湖北省的政府采购工作规范，在此基础上，根据新的要求，出台每一个采购方式的评审模式规范和文本模式。
　　（责任编辑：兰卡）
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