建设项目环境影响评价审批流程对比
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摘要：通过对成都、重庆两座城市的建设项目环境影响评价审批流程进行对比分析，研究发现：（1）成都和重庆在审查流程中都执行分级审查制度;（2）受理申请材料不符合要求时两座城市都要求一次性告知申请者全部内容，但告知形式存在差别;（3）成都重视环境影响评价技术服务机构和公众参与在审查过程中发挥的作用，重庆则注重审查过程中政府的权威性和合理性;（4）两座城市都注重后续实施过程中的监督和后评价，在环境影响后评价上，重庆有着比成都更加严格的要求;（5）两座城市的法定审查时间相同，拟批公示期相同，但承诺时间不同。可为两座城市相关审批流程的优化以及后续决策者进行行政政策、行政措施的制定提供参考。
关键词：环境影响评价;审批流程;行政许可;对比研究
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2020）09-0042-47 收稿日期：2020-07-20
1 引言
保护环境是我国政府的重要职能之一，对建设工程项目的环境影响评价报告进行审批也是各级行政主管部门的职责。审批流程对建设项目环境影响评价的合理性和有效性有着至关重要的影响。尽管我国从中央政府到地方政府都十分重视环境影响评价，但是这一制度在实施过程中却面临着许多困境。和丽萍、卢云涛系统地分析了建设项目环境影响评价中面临的政策性制约因素，并归纳为5大方面，分别是：地方产业政策具有偏向性，与国家环境影响评估制度存在矛盾;环评审批流程执行不严格，各级审批部门具有的裁量权与实际要求不相符;项目环评文件的审批收到各地主要污染物总量控制指标的制约;环评文件审批受到来自行业资质和准入条件的制约;项目选址涉及关乎国家安全、军事需要等敏感地区。徐以祥、薛艳华认为，建设项目环境影响评价制度应注重立法层面的规范性，在立法时需对环评适用条件进行谨慎考量，并可运用司法解释等多种手段解决实践层面的适用性问题。建设项目环境影响评价审批流程不僅是确保建设项目环境影响评价合理有效的关键，还体现着当地政府的行政效率。一个项目从立项到开工建设，需要经历诸多环节的审批和备案，环境保护主管部门作为项目审批的一个重要参与部门，在确保审批质量的同时提升环评审批效能，缩短审批流程，是深化行政审批制度改革、建设新型服务政府的需要，也是服务企业项目和地方经济发展的需要。环评的审批速度很大程度上受到环评审批时间的影响，对于一些项目，环评的审批时间甚至可以直接影响到项目的整体推进。
重庆、成都同为国家中心级城市，是我国西南的重要中心，也是成渝城市群的核心。因此，本文以这两座城市为例，对两地建设项目环境影响评价审批流程进行对比分析，找出建设项目环境影响评价审批流程的共同点和区别，以及各自存在的优点与不足，为两座城市相关审批流程的优化以及后续决策者进行行政政策、行政措施的制定提供参考。
2 我国建设项目环境影响评价制度概况
2.1 我国环境影响评价制度的产生及发展
1979年，我国通过了《环境保护法（试行）》，其中规定：一切企、事业单位的设计和建设，都必须提交环境影响报告书，这是首次将环境影响评价制度纳入到法律之中。1990年，《建设项目环境保护管理程序》明确了建设项目环境影响评价的管理程序和审批资格，2003年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，标志着我国环境影响评价立法地位提高至国家专门法的级别。
建设项目环境影响评价的技术规范和标准体系也随着法律法规的完善而逐渐完备起来，相关的环境标准也陆续制定并颁布，例如《公路建设项目环境影响评价规范》（JTGB03-2006）、《城市区域环境噪声标准》（GB 3096-93）、大气污染物综合排放标准（GB 16297-1996）等。
2.2 我国环境影响评价的文件要求与审批流程
环境影响评价的审批属于行政审批的范畴，我国的环境影响评价文件主要有三种：环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表，建设项目环境影响评价文件及批复是建设项目竣工环境保护验收的重要依据。其中如果建设项目对环境有重大影响，需要编制环境影响报告书，进行全面评价;如果对环境有轻度影响，需要编制环境影响报告表，进行专项评价;如果对环境有轻微影响，需要编制环境影响登记表。除环境影响登记表可以由建设单位填写外，环境影响报告书和报告表均须委托有相应资质的环境影响评价机构进行编制。而对环境影响评价的审批，《中华人民共和国环境影响评价法》规定了两种类型的建设项目需要国务院审批，分别是涉及国家安全的程等项目，如核设施、绝密工程等，以及跨省级行政区的建设项目。其他项目的审批均由各省级人民政府自行规定。
在环境影响评价审批的过程中，均已环境影响评价文件为载体，大致审批程序可以分为：申请与受理、审查和批准三大环节。具体如图1所示。
在审查内容方面，对建设项目环境影响评价的审批几乎需要审查了环境保护的所有的实体性标准，而其他环境类别的审批，如试生产审批、竣工验收和排污许可等某种程度上也在于落实环境影响评价审批确立的法律义务，受到环境影响评价审批的限制与制约。
3 成都、重庆两座城市建设项目环境影响评价审批流程的对比
3.1 成都市环境影响评价审批流程
成都市建设项目环境影响评价文件审批的法律依据除了全国性的法律法规外，还有《四川省<中华人民共和国环境影响评价法>实施办法》（以下简称《办法》）。《办法》第3章便是对建设项目的环境影响评价的规定。《办法》主要是对《环境影响评价法》的补充和细化，以及相关条款的落地：例如，针对《环境影响评价法》中要求的征求公众意见，《办法》第21条做出了更加详细的规定：建设单位报批的环境影响评价文件，应当如实附具征求意见的情况和对意见采纳或者不采纳的说明。对于缺乏具体说明材料的报批文件，成都市的环保部门有权不予受理审批业务。 《办法》还对建设项目环境影响评价的后续监督、后评价和追踪等作出了规定。例如，规定了建设项目环境保护设施建设实行环境保护设施工程监理制度，建设单位应当对审批意见中提出的防治环境污染和生态破坏采取对策措施，如果建设实施过程中环境发生变化的话，还要根据法律法规的相关要求进行环境影响后评价。
（1）申办单位向成都市政府政务服务中心环保局窗口提交申请资料，对于材料齐全且符合国家法律法规和成都市相关规定形式的，予以受理;
（2）在市环保局网站发布项目受理公示信息，收集反馈意见（国家规定需要保密的建设项目除外）;
（3）在市环保局网站发布拟作出项目环境影响评价文件审批意见的公示信息，收集反馈意见（国家规定需要保密的建设项目除外）;
（4）市环保局组织对建设项目环境影响评价文件进行审查，作出行政审批决定，并在市环保局网站发布项目审批决定公告。
对于具体的环境影响评价文件审批流程，成都市环保局官网上公布了《成都市环境保护局建设项目环境影响报告书（表）审批事项办理指南》。具体审批流程分为四步，分别是：提交申请并受理、公示信息、收集反馈意见、审查并发布决定公告。
建设单位要在成都办理环境影响评价文件的审批时，需要到市政务服务中心市环保局窗口提交相关材料，具体的承办部门是成都市环保局，如果申报单位的申请材料不符合受理条件和规定形式的，可以现场改正的，应让申请人当场改正;不能在现场改正的，经办人员要当场一次性告知申请人需要补正的全部内容。此外，在全国性的法律法规之外，《办法》和《建设项目环境影响评价文件审批服务指南》（以下简称《指南》）中还规定了环境保护行政主管部门对涉及国家利益和公共利益的建设项目，在审查或者重新审核该建设项目的环境影响评价文件时，认为有必要征求利益相关各方和公众意见的，应当采用听证会、论证会或者其他方式向利益相关各方或社会各界征求意见，而所征求的意见将作为环境保护行政主管部门审批该项目环境影响评价文件的依据。这一规定体现了成都市政府在公共利益的认定上的态度：公共利益不是完全取决于政府的认定，还需要公众的参与。
总体而言，成都市的建设项目环境影响评价流程具备以下特征：
（1）注重法律法规的約束，规定较为详细;
（2）对建设单位、审查部门、监管单位、咨询服务机构等各方的职责都有明确的要求;
（3）重视政府主导作用下的公众和独立第三方的参与;
（4）不仅注重审批过程的规范性，注重建设项目审批后的实施过程的监督和后评价。
3.2 重庆市建设项目环境影响评价审批流程
除了全国性的法律法规外，重庆市进行建设项目环境影响评价审批的法律依据还有《重庆市环境保护条例》（以下简称《条例》）。尽管地方性法规的约束条款较少，但是《指南》和官网公开的办事信息中却有着详细的说明，包括各类文件的范本和错误示例、审批结果的领取方式等具体操作。具体办理流程为：提出申请并受理、技术评估、环保局审查、环保局做出决定、颁布批准书或不予许可决定书。
如果申请单位未能在提交审查的时候提交法定的全部文件和内容，根据重庆市环保局官网公布的办事流程，有关部门需要在5个工作日内对申请人需要补正的全部内容以出具补正材料一次性告知书》的形式进行一次告知。作为对全国性法律法规的细化和补充，第19条中规定了主管部门对建设项目环境影响评价审批结果是颁发重庆市建设项目环境影响评价文件批准书或不予行政许可决定书。重庆市的环境影响评价审批和成都市一样也十分注重信息公开，有这样的规定：“环境保护主管部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见”。对于具体的审查内容，《重庆市环境保护条例》第20条明确规定了不得核发建设项目环境影响报告书或者报告表批准书的情形。
对于技术审查和评估，《重庆市环境保护条例》第19条规定最长技术评估时间为30日。
根据《条例》的规定，建设项目环境影响评价文件的法定时限为报告表30日、报告书60日。承诺时限：报告表10个工作日（法定公示期除外）、报告书20个工作日（法定公示期除外）。拟批公示期5个工作日。
总体而言，重庆市建设项目环境影响评价文件审批流程具有以下特征：
（1）地方性法规约束条款较少，服务指南和审批程序等信息公开较为详细;
（2）政府裁量的权限较大，是否需要第三方独立机构的评估很大程度上由政府决定;
（3）强调审批规程的规范性和合理性;
（4）信息公开较为详细，注重具体的操作过程和形式。
3.3 建设项目环境影响评价审批流程的对比分析
在告知申请人需要补正的内容上，成都和重庆都要求一次性向申请人告知需要补正的全部内容。但是在具体的操作层面，两座城市存在明显的差别：成都要求的是办理人员将申请人需要补正的全部内容一次性当场告知;而重庆要求的是5个工作日内以出具《补正材料一次性告知书》的形式一次告知申请人需要补正的全部内容。并从申请人角度来看，成都的措施相对于重庆显得更加入性化，节约了申请人的申请时间，但从政府办理审批的主管部门的视角来看，这一措施对外围筛选环节的要求较高，意味着受理办理时效率会受到影响。而重庆市5个工作日内出具《补正材料一次性告知书》，可以提高环境影响评价文件在受理时的办理效率，出具的《补正材料一次性告知书》也体现出告知的权威性和正式性，但相比于成都而言这一措施整体上不利于节约申请的办理时间。这两种方法各有利弊，都是根据当地的实际情况而采取的有针对性的具体措施。
在审批前公众意见征求方面，成都市：建设单位在报送对环境可能造成较大影响的除国家规定需要保密的情形外的建设项目环境影响评价文件前，应当公开征求有关单位、专家和公众的意见，具体形式包括论证会、听证会或者问卷调查、公告等。环境影响评价文件的报批，应当如实附具征求意见的情况以及对意见采纳或者不采纳的说明，环境保护行政主管部门对于未附具说明的不予受理。重庆市：环境保护主管部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当将报告书全文公开;建设项目未充分征求公众意见经主管部门发现的，应当责成建设单位重新征求公众意见。差别在于，成都对环境可能造成较大影响的建设项目环境影响评价文件都要求征求公众意见，这可能包括了环境影响评价报告书和报告表两种文件，而从法规上看，重庆要求的只是建设项目环境影响报告书需要征求公众意见。除了征求公众意见的要求以外，重庆还会采用适当形式全文公开除涉及国家秘密和商业秘密的事项外的环境影响报告书，而成都没有这方面的要求，说明重庆相比于成都更注重审批前的信息公开。 成都和重庆都在地方性法规或服务指南中说明了环境影响评价的文件执行分级审查制度。在内容的审查上，成都市是明文规定环境保护行政主管部门批准的建设项目环境影响评价文件应当符合哪些要求，而重庆则是规定了不得核发建设项目环境影响报告书或者报告表批准书的情形。成都市的规定可以为环境影响评价文件的编制过程提供参考，更加注重政府的服务性职能，重庆的规定方便环境保护主管部门的审查，强调政府审查的规范性。
成都十分重视环境影响评价技术服务机构在审查过程中发挥的作用。成都在地方性法规中明文规定了：环境影响评价技术服务机构应当客观、科学地作出项目建设的评价结论，并对评价结论负责。同时，政府需要进行技术评估的，也应由环境影响评估机构对环境影响评价文件进行技术评估。制度上赋予环评机构以适当的独立性并对其进行严格管制和监督，能使其独立、客观、公正地完成高质量的环评，维护环评市场的有序与稳定。重庆市在地方性法规和服务指南中没有对环境影响评价技术服务机构的具体规定，注重审批流程中政府的权威性，对于专业技术评估，规定了审查的时间，至于审查形式仅提到了可以开展包括委托技术机构开展技术评估和环保部门自行组织专家开展技术评估在内的形式，意味着在具体审查形式上政府有很大的自由裁量权。
无论是成都还是重庆，都注重环境影响评价批复后的对环评文件内容的落实和改进。成都市要求建设单位不仅要严格落实经批准的环境影响评价文件，还要就环境保护行政主管部门的审批意见有针对性地采取对策措施。重庆把环境影响评价文件审批后的监督管理纳入了环境保护设施验收的管理中。此外，成都和重庆都十分重视建设项目环境影响的后评价。两座城市都规定了建设单位要对依法应当开展环境影响后评价的建设项目组织进行环境影响后评价，采取改进措施，并将后评价报告及改进措施报有关主管部门进行备案。
两座城市规定的环境保护主管部门在收到环境影响评价文件后作出审批决定的时间相同，都是60日内和30日内分别对建设项目环境影响报告书和报告表做出审批决定。但两座城市的承诺期限不同：成都要求报告书和报告表分别在20个和10个工作日内做出承诺;重庆的承诺时间为报告书20个工作日，报告表10个工作日。两座城市的拟批公示期都是5个工作日。这说明两座城市的审批效率相当，并不明显区别。
4 结语
建设项目的环境影响评价对于城市可持续建设和项目的可持续发展至关重要，而建设项目环境影响评价文件的审批流程不仅决定着环境影响评价的科学性和合理性，还体现着当地政府的行政效率与执政水平。本文以成都、重庆两座城市的建设项目环境影响评价审批流程进行对比研究，研究发现：
（1）在告知申请人需要补正的内容上，除一次性、全部告知这两个共同的要求外，成都要求的形式是當场一次性告知，而重庆采取的形式是5个工作日内出具《补正材料一次性告知书》。
（2）在审批前公众意见征求方面，成都对环境可能造成较大影响的建设项目环境影响评价文件都要求征求公众意见，这可能包括了环境影响评价报告书和报告表，而重庆要求需要征求公众意见的是建设项目环境影响报告书。此外，重庆还要求对特殊项目和情况外的环境影响报告书进行全文公开。
（3）在内容的审查上，成都市是明文规定环境保护行政主管部门批准的建设项目环境影响评价文件应当符合哪些要求，而重庆则是规定了不得核发建设项目环境影响报告书或者报告表批准书的情形;
（4）成都十分重视环境影响评价技术服务机构在审查过程中发挥的作用。而重庆市在技术评估环节中仅限制了审查时间，没限制主管部门的具体审查形式。
（5）两座城市规定的环境保护主管部门在收到环境影响评价文件后作出审批决定的时间相同，承诺期限存在着些许不同，拟批公示期相同。
根据两座城市的对比研究结果，本文提出如下建议：对于成都市，应当提高审批前信息公开水平，强化环境影响后评价的相关规定，确保相关制度的落实。对于重庆市，应当提高前期筛选环节的效率，重视环境影响评价审批流程中的公众和独立第三方的参与;加强对环境影响评估机构的监管和项目实施阶段的监督检查;提高后期执行效率，缩短承诺时间。
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作者简介：孟聪会，重庆大学管理科学与房地产学院硕士研究生。
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