公共图书馆事业均衡发展中的政府责任研究

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　　[摘要]从5个方面阐述我国公共图书馆事业发展不平衡的具体表现，指出政府是公共图书馆投资付费的责任主体、制度供给的责任主体、公平服务的责任主体，因而促进公共图书馆事业均衡发展是政府的责任；认为要促进公共图书馆事业均衡发展，政府必须加强宏观调控，建立资源配置平衡机制，促进资源供给多元化，推动资源共享，科学布局公共图书馆服务网络。
　　[关键词]公共图书馆　均衡发展　发展观　政府责任
　　[分类号]G258.2
　　
　　图书馆是我国公共文化服务网络的重要组成部分，均衡发展是图书馆事业发展的重要目标，深入研究、积极促进图书馆事业均衡发展，具有十分重要的战略意义。图书馆事业均衡是指图书馆系统的各部分、各要素之间建立稳定、协调、有序的关系。从图书馆与社会的关系看，均衡发展指图书馆与经济、社会的发展需求相适应；从图书馆服务供求关系看，图书馆事业均衡发展是指图书馆服务供求的平衡，这种平衡既包括总量平衡也包括结构平衡。供需结构平衡的实质是保证不同种类读者的权利和机会的均等；从公共图书馆之间的关系看，均衡发展指区域间、城乡间以及各类图书馆之间资源配置的优化。不管从哪个角度理解，图书馆事业的均衡发展都以保障读者的文化权益为目标，以服务公平为原则，以资源配置为保障。
　　
　　1　均衡视野下公共图书馆事业发展的现状
　　
　　改革开放以来，我国公共图书馆事业取得了显著进步，发展态势令人鼓舞。但是，从科学发展观的角度看，我国公共图书馆面临的严峻挑战之一，就是公共图书馆事业发展不平衡。
　　
　　1.1公共图书馆事业与经济社会发展不协调
　　改革开放以来，我国经济社会发展迅猛，但公共图书馆明显滞后于经济社会发展，一个重要的表现就是公共图书馆事业的投入不足。从表1和图1可以看出，1996年以来，我国公共图书馆事业总投入的增长速度虽然超过了GDP的增长速度，但落后于政府财政支出的增长速度，这反映了公共图书馆事业的发展滞后于经济和其他社会事业的发展；公共图书馆事业总投入的增长速度落后于总支出的增长速度，这说明财政投入力度还远远不能满足公共图书馆事业的发展需要。李国新先生曾这样描述公共图书馆与其他社会事业的反差：“中西部地区绝大多数县级图书馆的馆舍是20世纪80年代初、中期的建筑，时至今日，与比肩林立的新建筑相比，大都已经成为寒酸破败的‘危旧房’。这种现象，折射了图书馆事业和其他社会事业发展的不均衡。还有，相当数量的县级公共图书馆的馆舍已经远远落后于同在一县的中学图书馆。这种现象，折射了近年来图书馆事业和教育事业发展的不均衡”。
　　
　　1.2公共图书馆事业区域发展不平衡
　　我国公共图书馆事业存在着明显的地区差异。从表2可以看出，我国公共图书馆事业东、中、西部存在梯度发展态势，沿海发达地区政府投入力度大，事业发展较快；中部地区相对较慢，和发达地区存在着很大差距；西部和少数民族地区起点低，基础非常薄弱。经费困难的公共图书馆大都分布在中西部地区。以2004年为例，“中西部再加上东北地区，占了无购书费县级图书馆总数的87.6％。分省市看，无购书费县级图书馆占县级区划总数比重最高的省份出在西部地区，高达80％以上”。公共图书馆事业发展的地区差异，在同一行政区域内也相当明显。以广东省为例，大中型公共图书馆多集中在以广州、深圳为中心的珠江三角洲经济发达地区。全省超过i00万册藏书的公共图书馆都在珠三角经济发达地区。而粤东、粤西、粤北山区等欠发达地区分布稀落，不少市所属各城区尚未建立区级图书馆，街道图书馆或乡村图书馆更是寥若晨星。
　　
　　1.3公共图书馆事业城乡发展不平衡
　　在城乡二元体制下，财政投入包括文化投入存在着明显的城乡差距。2004年，我国对农村文化经费投入共30.11亿元，仅占全国文化事业费的26.5％，低于城市文化经费投入47个百分点。与此相适应，财政对公共图书馆事业的投入也主要集中在大中城市，县级图书馆的投入力度相对偏小，发展相对滞后(见表3)。2004年，全国共有720个县级图书馆无购书经费，县级图书馆人均藏书量仅为0.12册，低于全国图书馆人均藏书量0.3册，更远远低于国际图联人均1.5－2册的标准。从乡村来看，“真正能按照公益性图书馆模式运转的乡镇图书馆凤毛麟角”，农村图书室(馆)基本处于空白状态。目前，“农家书屋”建设在一定程度上缓解了公共图书馆事业的城乡差距，但实际效果和持续性还有待观察。
　　
　　公共图书馆资源供给不合理，表现在两个方面，一是供给结构单一。“公共图书馆服务本质上是准公共产品”，“公共图书馆资源供给的主体多元化是可能的，除政府外，公民、企业、社会组织等可以成为供给主体”。从西方发达国家的情况看，公共图书馆事业经费主要来自各级政府，但基金会、社会团体甚至私人资助都是重要来源。但在我国，目前公共图书馆经费来源还比较单一，除了省、市、县财政拨款外，几乎没有其他任何来源。在接受捐赠方面，也以图书、资料、手稿等实物为多。近年来，一些地方出现的民营图书馆和民间读书社，对公共图书馆事业的不足起了一定的“补位”作用，但目前作用仍然十分有限。二是公共图书馆供给与需求不协调。我国现在的公共图书馆类型单一，清一色都是综合性的公共图书馆，存在“大而全”、“大而齐”、“小而全”和“小而齐”的整齐划一的僵化布局现象。少年儿童图书馆和专业图书馆很少，以一定读者为对象或以某一方面收藏为主的公共图书馆更是稀有。
　　
　　1.5公共图书馆内部资源配置不合理
　　突出表现是公共图书馆的“人吃书”和“空壳化”现象。1982年文化部颁布的《省(自治区、市)图书馆工作条例》规定：省图书馆购书费在总经费中的比例，一般不应低于40％。而我国1986－1999年，公共图书馆文献购置费在总经费中的平均比例为25.93％，一直在25％左右徘徊。这反映了总经费的投入不足，大部分经费被人头费、日常维护费占用。尤其是对不少县级公共图书馆来说，经费仅限于“人头费”，购书费、运行费、业务费、维护费等必须的经费一概全无，由此引发了司空见惯的“人吃书”(人员经费挤占购书经费)现象。同时，我国公共图书馆还存在着“空壳化”现象。近年来，有些地方新建了图书馆，而且把公共图书馆作为标志性建筑。但由于缺乏最低限度的文献资源，标志性建筑依然是“空壳”，甚至有标志性建筑竣工后无法开馆的现象发生。图书馆“有馆有人却没有书”，其作用的发挥可想而知。
　　
　　2　促进公共图书馆事业均衡发展是政府的责任
　　
　　公共图书馆事业的均衡发展，涉及到公共图书馆发展的观念重塑、体制创新、政策调整等多方面的因素。促进公共图书馆事业均衡发展，希望在政府，关键在政府，责任也在政府。
　　
　　2.1政府是公共图书馆投资付费的责任主体

　　公共图书馆事业发展不均衡，最直接的原因在于投入不足，总量不够必然导致分配不均。促进公共图书馆事业均衡发展，加大投入是最基本的途径。“图书馆产品的本质属性是准公共产品”，公共图书馆服务既可以作为私人物品通过市场提供，也可以作为公共物品通过政府予以提供。但是，“公共图书馆具有高度正外部性和德优产品性质，决定了它市场供给的非效率性、非公平性和不可能性，决定了它的投资主体只能是政府，而不可能是市场”。《公共图书馆宣言》明确指出：“建立公共图书馆是国家和地方政府的责任。必须专门立法维持公共图书馆，并由国家和地方政府财政拨款”。可见，政府是公共图书馆投资付费的责任主体，“政府投入是改善图书馆现状的关键”。
　　
　　2.2政府是公共图书馆制度供给的责任主体
　　公共图书馆事业发展不平衡，最根本的原因在于体制机制。我国公共图书馆事业发展的城乡差距，其直接根源就是我国现行的财政体制。在我国现行财政体制下，中央政府、地方的公共服务职责与承担能力极不对称。“2005年中央财政收入占全国财政总收入的52，3％(将税收返还和原体制补助作为中央财政转移支付的一种方式计算)，但中央财政的支出占全国财政总支出的比例只有25.9％。与此相比，地方政府的财政收入仅占47.7％，支出的比例却高达74.1％”。公共图书馆服务的重点在基层，但基层政府却缺乏相应的财政负担能力。县(市)、乡镇财政尤其困难，因而县乡级图书馆发展步履维艰。公共图书馆事业与经济社会发展不平衡，公共图书馆事业发展的地区差距等，都可以找到体制机制上的原因。因而，促进公共图书馆事业均衡发展，破除体制机制障碍是根本。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”。创新公共图书馆体制机制，促进公共图书馆事业均衡发展，政府无疑发挥着主导作用。
　　
　　2.3政府是公共图书馆公平服务的责任主体
　　公共图书馆事业发展不均衡，最大的危害在于违背了公共图书馆服务的公平原则。促进公共图书馆事业的均衡发展，最大的理由是公平，最根本的目标也在公平。《公共图书馆宣言》指出：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制”。“各年龄群体的图书馆用户必须能够找到与其需求相关的资料”；“图书馆服务必须适应乡村和城市社区的不同需求”；但是，“市场经济不会自发地实现社会公平，国家的法律、制度和政策是维护和实现社会公平的基本保障”，“政府行为则是实现社会公平的主要手段”。因此，政府是文化公平的“最后依靠”。公共图书馆“代表了一种制度，一种保证社会具有起码的信息公平的制度”，“政府设立和发展公共图书馆事业，就是为了实现社会的信息公平而作出的一项制度安排”。总之，促进公共图书馆事业的均衡发展，维护公共图书馆服务的公平原则，是政府应当承担的责任。
　　
　　3　政府促进图书馆事业均衡发展的路径
　　
　　针对目前我国公共图书馆均衡发展中存在的问题，从公共图书馆政策的视角看，促进公共图书馆事业均衡发展的路径主要有：
　　
　　3.1加强宏观调控，建立公共图书馆资源配置的平衡机制
　　建立公共图书馆资源配置平衡机制，就是要建立公共图书馆投入增长的保障机制，建立增量投入向落后地区公共图书馆、基层公共图书馆倾斜的机制。针对公共图书馆事业发展滞后于经济社会发展的现状，要把公共图书馆建设纳入政府目标管理责任制，纳入创建文化先进县(市)、文化先进乡镇和创建文明村镇等相关评价体系，推动各级政府调整公共财政支出结构，加大对公共图书馆事业的投入力度，提高公共图书馆的普及程度，并从资金、设施、场地、机构、人员等方面，保障公共图书馆正常运转和功能的充分发挥。针对公共图书馆事业区域发展不平衡、城乡发展不平衡的现状，要进一步明确中央和地方政府在公共图书馆事业发展中的责任，健全财力与事权相匹配的财税体制。同时，加大宏观调控力度，利用国家财政的专项资金、转移支付、免税与退税、发达地区的对口支援，或利用政府机制、社会机制和市场机制相结合的筹资方式以及国际合作渠道引进资金，推动欠发达地区、边远地区、少数民族地区公共图书馆事业的发展。要把公共图书馆事业发展的重点放在“治薄、扶薄”上而不是支持极少数图书馆“做大”、“做强”上，多做“雪中送炭”的事，不做或少做“锦上添花”的事，把馆际发展差异保持在合理水平。
　　
　　3.2完善政策法规，促进公共图书馆资源供给多元化
　　在我国公共财政资金比较紧张的条件下，解决公共图书馆投入不足的问题，可以借鉴国际经验，促进公共图书馆资源供给多元化。2006年颁布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出，要“鼓励和引导社会资金兴办国家允许的各类公共文化设施，开展公共文化服务”。有的省市的公共图书馆条例也已经明确提出鼓励自然人、法人和其他组织兴办图书馆。因此，民间资金进入公共图书馆事业已经基本具备相应的制度前提。在此基础上，政府必须采用具体的措施，引导、规范民间资金有序进入，逐步形成政府主办、社会参与、功能互补、运转协调的公共图书馆服务组织体制。要创新政策，鼓励社会力量捐助和兴办图书馆、文化馆等，在用地、税收等方面给予政策优惠。社会力量通过依法成立的非营利公益性组织和国家机关向公共图书馆事业的捐赠，纳入公益性捐赠范围。动员城市单位、人民群众以各种方式捐赠图书杂志、音像电子出版物等。鼓励权利人许可公共图书馆无偿使用其作品或录音录像制品。机关、企业、学校的图书馆要尽可能向社会开放，积极开展文化服务。
　　
　　3.3创新体制机制，促进公共图书馆资源共享
　　从宏观层面看，公共图书馆事业发展不平衡，这与政府投入不足有关，资源分割、不能共享也是重要原因。“就中国的发展而言，各类图书馆所有资源总量是相当可观的”，但因为不能实现共享，“形不成规模效应”。促进公共图书馆均衡发展，就要创新图书馆管理体制，“打破馆与馆之间、系统与地区之间的界限，形成相互依存、相互合作的信息资源分布格局”，促进各级公共图书馆之间、公共图书馆与学校图书馆、专业图书馆和其他类型图书馆之间形成方便读者的服务网络。我国有的地方推行馆际借阅“一证通”，广东省立中山图书馆针对经济欠发达地区县级图书馆普遍缺乏图书文献资源的现状提出的“流动图书馆”，广州图书馆探索的公共图书馆与乡镇政府、部队、商会和新式住宅区合作创办联合图书馆等，都是资源共享的具体方式，也是促进公共图书馆事业均衡发展的具体方式。从微观层面看，公共图书馆供给之所以不能满足读者的需求，一个重要原因在于供给与需求的错位。“公共产品的短缺在很多场合体现为结构性短缺，是供求结构的失衡，是供不符求”。因此，要合理确定文献信息、人力资源、设备设施等的资源投入比例，防止“有人有馆没有书”的现象。要优化行业结构、层次结构，从学科、语种、类型、品种、复本、数量、质量等多个方面形成文献资源的合理布局，尽可能地满足不同读者的需求。
　　
　　3.4科学规划布局，完善公共图书馆服务网络
　　形成实用、便捷、高效的公共图书馆服务网络，是公共图书馆事业均衡发展的重要表现，也是促进公共图书馆均衡发展的重要途径。在日本，公共图书馆总馆的服务半径为1－1.5公里；分馆为0.8－1.2公里，图书站的服务区域为徒步1O公里以内走到，半径为500－700米；流动图书馆半径为500米以内。反观我国，有的城市在建设公共图书馆的过程中，片面求大、求豪华，“人均馆舍面积”、“人均藏书量”等数字水平不低，但读者并没有享受到实际的公共图书馆服务，这是公共图书馆资源地理配置失衡造成的必然结果。因此，“公共图书馆事业布局必须尽力扩大社会覆盖面”，“走小型化道路，不是以集中在大城市的大型图书馆为重点，而是以分散的、按居民分布状况布局的小型公共图书馆为重点”，大力发展社区图书馆、乡镇图书馆和农家书屋，走公共图书馆平民化道路。

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