关于农村产权制度改革的若干思考

来源:用户上传      作者: 吴光玲

　　[摘要]文章阐述了农村产权制度改革的重大意义、基本要求及工作重点，并针对目前农村产权制度改革中面临的困难和问题，指出要全面清理现行法律、法规中不适应农村经济社会发展需要的规定，尽快纳入立法程序，保障农村产权制度改革深入开展。要在法律层面上体现统筹城乡发展的精神。
　　[关键词]农村产权制度　产权要素　改革　对策
　　[作者简介]吴光玲，中共宁德市委党校经济学副教授，福建福安355000
　　[中图分类号]F301.1
　　[文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)07-0063-03
　　
　　农村产权制度改革主要是对农村集体土地所-有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权等进行确权登记，明确产权；创新耕地保护机制；推动集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的流转。农村产权制度改革的目标是建立符合市场经济规律的归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。就是要通过改革，推动农村资产资本化，实现农村资源市场化，推动农民多元增收。农村产权制度改革不仅是促进城乡统筹发展的必然要求，Ig：~解决城乡二元结构矛盾和破解“三农”问题的关键举措。
　　
　　一、农村产权制度改革对统筹城乡发展的意义
　　
　　农村产权制度改革的核心是实现农村资产向资本的转化。农村大量资产的表现形式是农村土地和房屋，通过建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，可以促进城乡要素充分流动，实现农村资源效益最大化，农民向城镇集中步伐加快，农村发展环境得到改善，城乡差距缩小。对农村集体土地、房屋进行确权登记。可以确保农民具有真正意义上的财产权利，使农民具有参与市场经济的资本。确立农村资产流转制度，可以推动农村资产向资本转化，使农民具备参与市场经济活动的基本能力。土地承包经营权流转制度的建立，可以改变农民目前靠单户农业生产的单一收益模式，拓宽农民的增收渠道，构建可持续的，增收模式。集体建设用地依法流转，可以使农民拥有集体土地的主体地位和土地出让的收益权利，为推进新农村建设提供一个巨大的资金来源，是统筹城乡发展的制度推进。通过建立城乡统一的房屋产权流转制度，制定农村房屋产权流转管理办法，允许房屋产权自由流转，包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等可以实现农村房屋与城市房屋的“同证、同权”。这些都有利于加快城乡一体化步伐。
　　
　　二、农村产权制度改革的基本要求及工作重点
　　
　　农村产权制度改革必须坚持五条原则：一是严格保护耕地，确保耕地总量不减、质量不降，基本农田得到有效保护的原则；二是坚持以人为本，依法进行，发挥群众主体作用的原则；三是坚持稳定农村基本经营制度，保持农村社会稳定的原则；四是积极推进，稳妥有序，改革质量第一，进度服从质量的原则；五是坚持主体改革与综合配套体制完善和结合的原则。通过改革，进一步明晰产权，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，不断完善农村市场经济体制。实现农村生产要素在市场机制下的自由流动，让农村的土地和房屋等资源转变为资本，进入现代市场体系和金融体系。
　　具体实施过程中要把握五个重点环节：一是开展农村集体土地和房屋的确权登记。这是产权制度改革的基础，也是改革的重点和难点，事关改革的成败。确权登记工作必须扎实细致，层层落实责任制。二是加强耕地保护。在明晰产权的基础上，进一步明确耕地保护责任，分解责任到集体经济组织和农户。落实好耕地保护基金的管理和使用，形成耕地保护补偿机制，完善区域发展总体规划和土地利用规划，实现土地用途管制，更好地实现耕地保护目标。三是搭建交易平台。分别设立农村集体建设用地流转服务中心、农村土地承包经营权流转服务中心、农村林地承包经营权流转服务中心、农村房屋交易服务中心和融资担保中心，作为农村产权流转交易平台。分别制定农村土地和房屋产权流转交易程序，通过集体土地使用权出让、出租和农村房屋产权买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等形式实现农村承包土地、集体建设用地和农村房屋流转畅通。四是完善农村基层治理制度。逐步构建“以农民为主体，让农民得实惠”的村级治理机制。明确农村基层各类组织的职能，推动农村基层公共服务和社会管理职能与集体资产经营管理职能的进一步分离。强化农业生产合作社经营集体资产的职能，实现农村集体经济组织成员可持续增收。五是建立健全各项配套制度。进一步完善农村养老、医疗、失业保险及救助等社会保障体系；逐步建立以“安身工程”为主要内容的农村公共住房制度；农业局、林业局、国土局、房管局要分别建立农用地、林地、农村集体建设用地和房屋纠纷的调处制度；建立财政支农资金稳定增长和以工促农、以城带乡的长效机制，着力构建城乡一体的公共财政体系。
　　
　　三、农村产权制度改革中必须研究的问题
　　
　　农村产权制度改革必须要以发展好、维护好农民的利益为前提。长期以来，由于一些客观原因致使农村土地产权存在着所有权主体虚置等现象，农村的生产要素不能与城市生产要素“对流”，致使城乡差别扩大。农村公共服务不足，基层治理机制尚不健全，现实情况与我国的现行法律法规和政策精神存在一些矛盾，这些都给农村产权制度改革带来了一定的困难。如《土地法》第五章六十三条规定“集体土地不能出让、转让、或出租用于非农业建设”；国务院出台了“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；国土资源部出台了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等等，均明确农村集体土地不得直接出让、转让或者出租，该类土地只有在先行转化为国有土地后才能在市场上流转，农村房屋所有权和土地承包经营权的流转也仅限于集体经济组织成员之间。又如《担保法》第37条和《物权法》第184条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，明确土地承包权和农村集体建设用地使用权作为农民的生活保障，不能进行抵押担保贷款等，这直接制约了农村产权的融资功能，不利予全面激活农村产权要素。确权颁证后，若不能在这些农村产权流转上有所突破，农村产权制度改革将很难深入下去，农民由此而享受到的改革成果将十分有限。因此，必须进一步解放思想提高认识。认真借鉴改革开放30多年的成功经验和教训，坚持对现行法律、法规中不适应农村经济社会发展需要的规定进行全面清理，尽快纳入立法程序，保障农村产权制度改革深入开展。要从法律上确立农民对承包地的产权地位，按照城乡一体的理念，从维护农民的发展权出发来进行改革设计。具体来说，就是要在法律层面上体现统筹城乡发展的精神，放宽对农民土地发展权的限制，即“成本分摊”，充分体现中央强调的对

农民“多予、少取、放活”的方针，即以土地发展权的贴现来分摊土地管制成本，有效发挥市场对“18亿亩”红线之外的农村集体建设用地(包括农民宅基地)用途配置的基础性作用，通过重新修订土地管理法规，放宽乃至取消对农村集体建设用地的用途管制，使这部分土地能在不影响“18亿亩”红线和粮食安全的前提下，由市场机制来复归、凸显和兑现其本源和潜在价值，把农民理论上的财产转变为货币和资本形态的财富，同时达到保护耕地的目的。
　　2008年以来，西部地震灾区探索用农村产权制度改革的思路和办法推动灾后重建工作，积累了不少成功作法和经验，如有的地方在重建因地震损毁的农房时，针对政府财力有限和农户建房资金不足的问题，加快完成了对灾区农村土地的确权。以共享宅基地使用权吸纳社会资本参与灾后重建的“联建”。同时明确了严格的实施条件和范围，并且由愿意联建的农户首先向集体经济组织提出申请，将宅基地交给集体经济组织，转变为集体建设用地，然后由集体经济组织与投资者签订协议。这一针对灾后重建也结合农村产权制度改革，在农村土地使用制度上的新举措。创造性地解决了灾后农民安居与资金缺口的矛盾，得到了灾民热烈拥护，大大加快了灾后重建进程。但这一政策能否在面上推广需得到法律上的确认。
　　再者，如何处理好土地流转中的市场化和行政化的矛盾也是值得探讨的问题。实践证明，明确流转中的主体和客体，政府必须要参与，但是流转本身是要强调自愿的，当前重点要强调政府如何引导支持农村土地产权改革。政府可以以多种形式来支持，比如，以公共产品形式向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台；运用公共财政的方法来支持。在农民和农村金融机构之间搭建桥梁。增加土地流动性等等。又如建立规范可行的耕地保护基金。并主要用于提高生产能力和对承担耕地责任的农民的养老保险补贴等，进一步完善耕地的保护制度。
　　总之，农村产权制度改革是一项涉及千家万户的民心工程，又是一项长期性的工作。必须充分调动农民内在的积极性，完善村级治理机制，建立新型农村集体经济组织，实现与市场经济的有效对接，做到在法律和政策允许的范围内把解决问题的权利还给农民，努力发动群众用自己的智慧和创造力来化解改革面临的困难和障碍。坚持在土地流转和推进规模经营方面量力而行，因势利导，循序渐进，实现农村经济又好又快发展。
　　
　　[参考文献]
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　　[2]农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见[J]，农村财务会计，2008，(1)。
　　[3]刘明，城市化进程中村级集体经济产权制度改革的思考[J]，上海农村经济，2007，(11)。
　　
　　[责任编辑：白　云]

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