我国现行劳动争议处理机制的缺陷与完善
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作者: 张 彤
摘 要：我国现行“一调一裁两审”制的劳动争议处理体制，无论是调解制度、仲裁制度，还是诉讼制度都存在着许多方面的缺陷，已经难以适应及时化解劳资矛盾，维护劳资双方合法权益，维持社会稳定的现实需要。要通过制度创新，重构我国的劳动争议处理机制。
关键词：劳动争议；处理机制；缺陷；完善
中图分类号：D912.5 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）08/09-0148-04
我国现行劳动争议处理体制为“一调一裁两审”制，它形成于上世纪80年代。随着市场经济的发展和各方面改革的深入，各种利益主体之间的独立利益日益明显区分，利益冲突逐步呈现出显性化的状态，这种利益冲突在实践中主要表现为劳动争议。由于就业压力持续加大，劳动力相对于资本的弱势地位进一步加强，劳动者的合法权益遭受侵害的现象屡屡发生，劳动争议持续大幅度增长。据统计，从1995年到2003年，我国劳动争议年均增长率高达32.9%。劳动争议的大幅度增长，对我国劳动争议处理机制提出了严峻的挑战。因此，我们必须设计一套良好的劳动争议处理机制，以适应及时化解劳资矛盾，维护劳资双方合法权益，维持社会稳定的现实需要。
一、现行劳动争议处理机制的缺陷
1．劳动争议调解制度的缺陷
我国现行的劳动争议调解制度形成于1993年，随着非公有制经济快速发展和国有企业改制重组的步伐加快，企业劳动争议持续高速增长，现行的调解制度已经不能适应新的形势，在实际的运行中存在着许多问题：
一是立法定位偏低，导致调解可有可无。按照我国现行《劳动法》以及相关法律的有关规定，在用人单位内，可以设立劳动调解委员会。劳动调解委员会由职工代表、企业代表和工会代表组成。劳动争议经调解达成协议的，当事人应当履行。从这些规定中可以看出：第一，对企业劳动调解委员会设立的规定，用词是“可以”。根据这一规定企业可以设立劳动调解委员会，也可以不设立。第二，对劳动争议达成协议履行的规定，用词是“应当”，协议是否得到履行，没有任何法律强制约束力。这一规定将会导致大量的企业不愿设立劳动调解委员会，由于调解协议缺乏法律强制约束力，导致劳动者对调解解决争议缺乏信心，调解在争议处理实践中成为一种可有可无的程序。二是调解组织缺乏独立性。调解委员会要真正地发挥作用，前提条件是必须具备一定的独立性，不受企业行政干预。但是，从我国企业劳动调解委员会的组成来看，缺乏应有的独立性。根据《劳动法》以及相关法律规定，职工代表由工会成员或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动调解委员会主任由双方推举产生。很显然，调解委员会的活动经费和组成人员都受制于企业，导致调解带有用人单位的行政色彩，丧失劳动者当事人的信任。三是调解员的素质，政策业务水平斡旋能力，难以胜任调解工作的需要。根据《组织及工作规则》第11条规定：“调解委员会委员应当由具有一定劳动法律知识、政策水平和实际工作能力，办事公道、为人正派，密切联系群众的人员担任。”此外并无具体要求和资格认证，调解员素质水平存在较大的差异。由于调解员不具备法律所赋予的裁判权，因而其斡旋能力决定着调解能否达成一致，影响着争议双方对调解的信心。
2．劳动仲裁制度的缺陷
依照《劳动法》规定，劳动争议发生后，当事人不愿协商或者协商不成的向劳动调解组织申请调解；调解不成的向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的可以向人民法院提起诉讼；未经劳动争议仲裁委员会处理的案件，人民法院不予受理。这说明劳动争议仲裁在总体上仍然是到法院提起劳动争议诉讼案件的必经途径，没有经过劳动仲裁，不能直接到法院起诉，而法院实行的是二审终审制。这种体系我们称之为“一裁两审”制度。这种制度的缺陷主要表现在以下几个方面：
一是劳动仲裁机构的行政色彩太浓，缺乏独立性，影响了公正的实现。劳动仲裁作为一种纠纷解决机制，独立性是其必要之义。现行体制中，虽然劳动仲裁机构是按三方原则组成，依法律授权“独立行使仲裁权”，但实际上各级劳动仲裁委员会的办事机构与劳动行政主管部门的相应机构是“一套人马、两块牌子”。由于在机构设置上不独立，也就谈不上中立，而不中立的机构作出的裁决必然引起人们合理的怀疑。加之在中国的特殊国情下，没有独立的、非官方的工会，也没有雇主协会等一类组织，“三方原则”实际上难以名副其实，劳动仲裁机构的行政性色彩非常浓重，司法性不够，容易受到行政干预。一些地方政府为投资，在劳资纠纷中往往偏袒资方，忽视对劳动者权益的保护。2001年末在全国开展的为民工追讨拖欠工资的运动中，就暴露了以前这一问题的严重性。
二是“仲裁前置”的程序，违背了效率原则。一是处理程序冗长，延长了劳动争议案件处理的周期，一起劳动争议可能历时一年以上的时间才能得到终审判决。甚至导致仲裁机关对案件的处理工作将成为无效劳动，无法树立自己的威信，同时，也大大增加了人民法院的工作量。这不符合劳动争议仲裁的公正、经济的基本价值追求。二是造成了司法资源的浪费。三是造成了仲裁和诉讼关系的不协调。尤其是在法院和仲裁两个部门认识上存在很大的分歧时，会严重地损害当事人的利益。比如，劳动争议仲裁委员会认为某一案件不属于劳动争议案件，发出不予受理的通知书。当事人以民事案件向法院起诉，法院审查后认为属于劳动争议案件，告知当事人应当先申请仲裁后起诉。而仲裁委员会仍然坚持原来的意见，在这种情况下，如果没有法定的协调机构，那么，当事人便投诉无门。
三是劳动仲裁裁决不具有终局效力，缺乏权威性。现行体制下劳动仲裁在劳动争议处理过程中实际处于“中间环节”的地位，仲裁要服从审判，这一方面可能使仲裁机构缺乏积极性，只为履行程序而一裁了事，弱化了仲裁程序高效率的功能。另一方面，大量劳动争议经仲裁后又诉诸法院，没有发挥仲裁作为一种纠纷解决机制分流争议案件、缓解法院工作压力的作用。
3．劳动审判制度的缺陷
实体法方面法律适用上存在问题。民法是典型的私法，而劳动法被认为有公法和私法的双重属性，兼有“当事人平等协商”和“国家干预”的特点。它区别劳动关系主体的实力强弱和地位差别而偏重保护弱者，强调社会公正和社会公益。劳动关系不同于一般的民事关系，作为劳动关系的用人单位和劳动者，形式上是平等的，但实际上是不平等的，在他们之间还有管理与被管理的隶属关系。劳动关系案件虽然在审判实践中被作为民事案件处理，但它不属于平等主体之间的民事关系，不应当按照一般民事案件的处理方式对待。因此，民法上的有关规则对劳动审判一般是适用的，但劳动争议的解决主要适用的还是劳动法规范。而当前我国的劳动法还很不完善，基本的法律只有1994年通过的《劳动法》和1992年的《工会法》，而且规定很简略、原则，许多地方已经落后了，目前实践中主要适用的是法规和大量位阶很低的规章、行政解释和一般的规范性文件。这些规范有许多同民法上的规范不一致，而我国法院并无司法审查权，在司法实践中就造成了法律适用上的困难。
程序法方面存在的问题。劳动审判在程序上适用民事诉讼法，但现行民事诉讼法对劳动审判有诸多不适应之处。一是在管辖制度上，劳动法没有规定，完全按民事诉讼法中原告就被告的原则，在劳动者为被告时就难于实行。民事诉讼法关于专属管辖的规定也未考虑到劳动案件的问题。最高人民法院2001年的司法解释第九条规定了用人单位所在地管辖和劳动合同履行地管辖的原则。但在工资纠纷、工伤纠纷争议等情形，如工资关系所在地和工伤事故发生地与用人单位所在地和劳动合同履行地不一致，适用该原则是不合适的。二是在举证责任上，劳动审判案件中如完全实行“谁主张谁举证”的一般原则，则不符合劳动法作为社会法和偏重保护劳动者权益法的要求。对于用人单位对违纪职工作出相应处置的纠纷、用人单位违反劳动安全卫生法的纠纷及拖欠工资的纠纷等，应居于当事人举证责任能力不同和劳动法价值旨向上的考虑，实行举证责任倒置的制度。最高人民法院2001年的司法解释十三条规定了用人单位在作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定等方面的举证责任，但仍然没有全部包含上述要求。三是在时效制度上，民事诉讼法与劳动法上的规定差异很大，造成很多问题。
二、现行劳动争议处理机制的完善
上述这些制度方面存在的缺陷严重制约着我国劳动争议处理机制作用的发挥，不能及时地解决劳动争议中出现的矛盾和问题，致使矛盾进一步激化，严重影响着和谐劳动关系的建设。因此，在一个利益熙攘、冲突频繁、诉讼爆炸的时代，改善和加强劳动争议处理机制，拓展劳动争议解决的渠道是很有必要的。
在调解制度方面，一是在调解组织上，要构建多元化、多层次的调解机构体系，充分发挥企业的调解委员会、社区的人民调解员、劳动行政部门等的作用，在仲裁、审判过程中也应广泛应用调解方式；二是在程序上，在利用调解方式的灵活性、便利性等特点之外，还应重视操作的规范化，特别是在较专门化、正式性的调解中，应加强程序性建设，制定科学、规范的程式，以保障调解的公正性；三是重新定位劳动争议调解制度。法律定位的高低，直接决定了制度的严肃性和有效性，在调解组织的设立上，建议由过去的授权性规定改为强制性或义务性规定，保证所有的劳动争议当事人平等地享有申请调解的权利；四是赋予调解协议法律效力。在组织和程序方面得以保障的基础上，应赋予一些专门性、规范化机构调解结论以法律效力，当事人自愿接受的调解协议符合法定条件的必须执行，不能轻易反悔；确有必要的，也可以启动法院对调解结果的监督程序。增强当事人选择调解方式解决争议的决心，降低当事人的维权成本，及时地解决劳动争议。五是建立调解员资格认证制度。
在劳动仲裁制度方面，一是扩大仲裁机构受案范围。目前职工下岗分流引发的劳动争议，游离在现行法律规定之外的劳动关系引起的劳动争议以及部分事实劳动关系引起的劳动争议等至今未进入劳动争议仲裁机构作为受案范围，导致这部分劳动者的合法权益不能得到平等的保护。建议扩大劳动争议仲裁的适用范围，把除国家公务员以外的各行各业的劳动者都纳入法律调整的范围。二是完善仲裁时效的相关法律规定。《劳动法》第82条60日时效规定不利于保护劳动者的合法权益，应予以完善。同时，正确地理解和认识劳动仲裁时效。我国现行《劳动法》规定以“劳动争议发生之日”作为劳动仲裁时效的始期，因在实务中难以把握与界定，不利于权利人或被侵权人及时申请仲裁，导致争议长期处于不确定状态。因此，由立法机关或审判机关对“劳动争议发生之日”做出权威性解释，创设具有中国特色的劳动仲裁时效制度，是处理我国目前劳动争议的客观需要。另外，结合我国的具体情况参照民商事法律的有关规定，为申请劳动争议仲裁规定一个最长的保护期限。根据劳动争议的特殊性，最长的保护期限以不超过10年为宜。超过此期限的，仲裁委员会不予保护。三是变仲裁前置原则为仲裁自愿原则。劳动争议案件应按照“及时、有效”的原则处理，但“一调一裁两审”的体制导致劳动争议处理周期过长，成本高。从法理上看自愿性应是仲裁的核心原则，但在劳动争议中实行的却是强制仲裁。该强制性仲裁，使当事人无法直接行使其意思自治权、直接得到法院的救济。四是健全劳动仲裁体制及劳动审判制度，理顺仲裁与审判之间的关系。这是劳动争议处理机制改革的一个核心问题。笔者认为，一项法律制度要与社会发展水平、法律传统和文化等相符号，满足社会和群众的要求才能发挥作用，不能过于超前，更不能滞后。在现阶段，对劳动争议案件的处理采取并轨处理机制，将合议庭案件的处理权统一交给法院，但必须是由专门的审判庭审理。在劳动行政部门可以设立劳动法规监督机构，配备专业人员，负责对企业的劳动法规的落实进行监督，规定人民法院在审理合议庭案件时必须式样适用普通程序进行，合议庭陪审员的选任必须是劳动法规监督机构的人员，由一至二名劳动争议陪审员参加合议庭，这样，既能发挥司法的优势，也能充分利用劳动部门的专业人员，做到互通有无。由法院处理劳动争议在程序方面减少了一道环节，缩短了当事人解决纠纷的时间，根本上消除了劳动仲裁和诉讼之间的不协调因素，劳动仲裁被轻易地作无效处理的尴尬局面也不再存在。
在劳动审判制度方面，一是在劳动审判上首先解决民法与劳动法的实体法上的适用困难，对民事诉讼法上不适应的地方作出协调、梳理；其次在审判组织上，根据我国国情和现行司法制度，兼考虑劳动争议处理机制中三方原则的要求，在人民法院民事审判庭内设立专门的劳动庭。这一方面考虑到劳动审判适用民事诉讼程序，而不同于刑事和行政审判有各自专门的诉讼程序；另一方面，增加劳动庭符合劳动审判的特殊性和专门化要求。在劳动庭的组成上也应有别于其他民事审判庭，以熟悉劳动法的专业法官作为审判员，同时吸收来自职工方和用人单位方的陪审员。这样，既符合民事诉讼法中的人民陪审员制度要求，又符合劳动争议处理机制中的三方原则要求，而且劳动审判庭中的人民陪审员的选任可以直接利用劳动仲裁制度中的资源，有效而又便利。二是进一步完善《劳动法》、《工会法》等相关法律。目前，劳动法是调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的一些社会关系的基本法，但是，这部法律颁布之时，我国刚刚进入市场经济，由于缺乏经验，法律的各项规定过于简单，许多只是政策性规定，因而缺乏可操作性，与其他国家的劳动法相比较，这部法律太简单了，应当及时修改和完善有关条款，如果修改《劳动法》比较困难，也可以考虑以由全国人大常委会通过立法解释，或者国务院制定行政法规，或者最高法院通过司法解释或在公报上公布案例的方式，对现行《劳动法》的相关权利作扩张解释来保障劳动者的各项权利。三是配套出台相应的法规政策。《劳动法》颁布实施之初，曾经提出计划陆续制订与其相配套的《劳动合同法》、《工资法》、《社会保险法》等等法律，但是，这些年来只是颁布了《安全生产法》，由于法律制度不够健全，导致很多问题找不到解决的法律依据，或者即使有，但缺乏可操作性。于是很多企业钻法律不完备的空子，职工欲诉无门，欲诉无力。为此，必须加强劳动立法工作，使劳动法律制度尽快地完备起来，切实解决有法可依的问题。四是立法中贯彻保护劳动者的原则。由于劳动关系从表面上来看是一种平等的契约关系，但是，其实质是强者与弱势群体的关系。因此，有必要对作为弱者一方的劳动者群体给以优先保护、倾斜保护和全面保护。这一原则应贯穿于法律的制定以及各种争议的处理中，即除了有法律特别规定的情形外，应以“有利于劳动者”这一基本理念和价值观为依据和归宿，当现实中存在着多种可供选择的处理方案时，应以怎么做更有利于劳动者作为评价、确定、实施处理方案的主要依据。
责任编辑：钱国华
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