项目绩效评价指标的设计
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作者: 潘春林
近十年来，财政部门紧紧围绕社会主义公共财政框架总目标，深入研究国家预算分配政策，深化完善部门预算改革，积极推进转移支付制度、国库集中支付制度和政府集中采购制度为核心的公共财政支出管理改革，逐步建立了预算编制、预算执行、绩效评价和财政监督相结合的公共财政管理框架。绩效评价是政府公共管理理论在财政支出管理上的应用创新和方法创新。
一、项目绩效评价指标设计的意义
1、绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。不同类别的财政支出项目的绩效内容存在很大差异，因此，必须根据各类财政支出项目的绩效特点设置不同的财政项目绩效评价指标。
2、绩效评价指标体现了绩效评价主体的评价目的。绩效评价指标中设置的指标，体现了绩效评价主体对绩效的理解和追求。
3、绩效评价指标会影响评价客体的行为。如果绩效评价指标科学、合理，项目实施单位按照评价指标努力，就会使财政支出取得好的效果；反之，就会使财政支出达不到好的效果。
二、项目绩效评价指标设计的步骤
第一步：根据财政支出项目绩效评价的目的、不同类别财政支出项目的绩效内容，以及指标的设计原则，采用适当的方法，确定财政各类财政支出项目的绩效评价指标。
第二步：运用适当的方法，确定各个指标相对于项目总体绩效的重要性，并用数量化的方法表示出来，即赋予每个指标一定的权重。
第三步：通过适当的方法，确定各个评价指标的参照标准，即确定指标的标准值。
三、支出绩效评价指标设计的原则
支出绩效评价是建立在政府绩效管理理论和客观、公正、可量化的绩效评价指标体系以及科学的评价方法基础上的，评价应当遵循以下原则：
1、独立、客观、公正原则。整个评价过程是公开的，程序是合理的，评价结果将会听取有关部门的意见。
2、目标与绩效结合原则。绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度。
3、重要性与系统性相结合的原值。绩效评价指标应当优先使用最具部门或行业代表性、最能反映评价要求的指标，反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响。
4、科学性与实用性相结合的原则。科学性是指绩效评价指标要能准确地反映绩效的内涵。设计指标体系时还要考虑现实可行性，特别是要考虑指标数据收集和处理的难易程度及其成本。
四、绩效评价指标的设计
项目绩效评价指标根据评价内容和设置要求，分为基本指标和具体指标。
（一）基本指标的分设
将基本指标分为目标设定情况、目标完成程度、组织管理水平、资金落实情况、实际支出情况、会计信息质量、财务管理状况和资产配置与使用等二级指标细化和分设三级指标，具体指标解释如下：
①目标设定情况。指对预定目标的设定、规划情况是否科学、合理，能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。可细化为以下几个具体指标：
1.依据的充分性：项目资金设立依据是否充分。
2.目标的明确度：项目资金使用的预定目标是否明确。
3.目标的合理性：项目资金使用的预定目标设置是否客观、科学，能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。
4.完成的可能性：根据项目实际进展情况，预测项目预定目标实现的可能性（适用于项目实施过程评价）。
②目标完成程度。指项目总体目标或阶段目标的完成情况。可细化为以下几个具体指标：
5.目标完成率=目标完成数/预定目标数×100%。
6.目标完成质量=实际达到的效果/预定目标×100%。
实际达到的效果是指评价对象实际达到的效益，当效益可以量化时，则采用相应的数额；当效益不可量化时，可以采用专家评议、调查问卷等方法，得出结论。目标绩效指标评价对象为实现其职能所确定的预定目标，目标绩效为100。
7.完成的及时性：项目资金使用的预定目标是否如期完成，未完成的理由是否充分。
8.验收的有效性：项目验收方式的合理性、验收机构的权威性和验收结果的公正性等。
③组织管理水平。指按照国家政策法规和实际情况，逐步形成和运用的组织结构、管理模式、基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统以及由此形成的组织、协调和管理措施等。可细化为以下几个具体指标：
9.管理制度保障：项目的相关管理制度是否健全以及落实到位情况；项目合同书、验收报告、技术鉴定等资料是否齐全并及时归档。
10.支撑条件保障：项目承担单位的人员、设备、场地、信息等支撑条件的保障情况。
11.质量管理水平：项目的技术指标和质量管理，达到国家、部委或行业等技术和质量管理标准的情况。
④资金落实情况。主要反映项目的计划投入、资金到位等情况。可细化为以下几个具体指标：
12.资金到位率=实际拨付金额/计划投入资金×100%。
13.配套资金到位率=实际到位配套资金/计划投入配套资金×100%。
14.资金到位及时性：各项资金是否按项目进度及时到位。
15.财政投入乘数=财政投入后带动其他资金投入总额/财政投入金额。
⑤实际支出情况。主要反映实际支出结构的合理性、超支或结余情况、资金利用效率等。可细化为以下几个具体指标：
16.资金使用率=实际使用金额/实际拨付金额×100%。
17.支出的相符性：项目的实际支出与预算批复（或合同规定）的用途是否相符，项目经费收支的平衡情况以及支出调整的合理性（只计算财政拨款部分）。
18.支出的合规性：项目的实际支出是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法等情况。
⑥会计信息质量。主要反映会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性等。可细化为以下几个具体指标：
19.信息的真实性：项目实际发生支出的会计核算是否真实、准确和规范。
20.信息的完整性：项目资金投入、支出、资产等会计核算资料的完整性。
21.信息的及时性：各类会计核算资料提供的及时性；已完成项目是否及时进行决算与审计；项目形成的固定资产是否及时登记入账等情况。
⑦财务管理状况。主要反映财务管理制度健全性、财务管理有效性及财务制度执行状况等。可细化为以下几个具体指标：
22.制度的健全性：项目单位的内部财务管理制度、会计核算制度的完整性和合法性；是否有项目资金管理办法，并符合有关财务会计管理制度的规定。
23.管理的有效性：项目的重大开支是否经过评估论证，资金的拨付是否有完整的审批程序和手续；财务管理制度是否按规定有效执行。
⑧资产配置与使用。主要反映资产配置的合理性和资产使用情况等。可细化为以下几个具体指标：
24.制度的健全性：项目单位的资产管理制度是否健全、完整和合法。
25.制度的有效性：资产管理制度是否得到有效执行，固定资产是否有专人妥善保管。
26.固定资产利用率=实际在用固定资产/所有固定资产×100%。
（二）具体指标分设
①经济效益。指项目对国民经济和区域经济发展所带来的直接或间接效益等。
②社会效益。指项目实施对社会发展的影响。不同性质的财政支出具有不同的社会影响。
③生态环境效益。指项目实施对综合开发利用和节约资源、保护生态环境的作用。
④可持续性影响。指项目实施对社会经济和资源环境的持续影响程度等。在该指标分设时，可与经济效益、社会效益和生态环境效益指标的分设一并考虑。
(三)、确定评价指标
评价指标库建立后，邀请若干专家对指标库中的指标进行分析、权衡、补充、选择，最后确定评价指标。
（四）指标权重的确定
指标权重的确定应采用专家调查法。专家调查法的步骤：（1）选定专家，给出赋权要求，且保证权数归一化；（2）由各位专家对各项指标进行打分，即给指标赋权；（3）汇总各专家的赋权结果，并将结果反馈给各位专家；（4）专家参考反馈意见修改其初次赋权结果；（5）重复“反馈”与“修改”，直到达到符合要求的精度；（6以各位专家最终赋权值的平均作为组合权重结果。上述做法比较规范，形式上比较严谨，但工作量很大，而且也不一定符合实际。在实际工作中，一般多采用专家集体商议的办法确定权重。
（五）指标标准值的确定
指标标准值是绩效评价指标的标尺或准绳，既要反映国内外同类项目的先进水平，又要符合我省财政支出项目的实际绩效水平。具体可采用以下标准：
（1） 计划标准。即以预先制定的目标、计划、预算、定额等作为评价标准。
（2） 行业标准。即以同行业的相关指标数据为样本，运用一定的统计方法计算得出的评价标准。
（3）历史标准。即以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位绩效评价指标的历史数据为样本，运用统计方法计算出的历史平均水平作为评价标准。
（4）经验标准。即由专家根据实际经验和经济社会的发展规律，经分析研究后得出的评价标准。
参考文献：
[1] 财政部会计准则委员会.政府绩效评价与政府会计[M].大连出版社，2005.12
[2] 邓方辉，李文彬，李少抒.2009年广东省地方政府整体绩效评价红皮书[M].华南理工大学出版社，2010.1
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