乔治.W.布什的新绩效预算改革探析

来源:用户上传      作者: 屈亚

　　[摘要]受“新公共管理”运动的影响，乔治・w・布什任内推行了行政改革“总统管理议题”，其中一项重要内容为新绩效预算改革。此项改革反映了美国公共预算的管理性与政治性两个维度：一方面，新绩效预算改革对联邦政府的管理方式产生了比较重要的影响，使其更加关注项目的效益和结果；另一方面，绩效评估结果只是作为预算决策的重要参考依据，不能从根本上消除预算决策中的政治因素。
　　[关键词]新绩效预算；项目评估等级工具；新公共管理
　　[中图分类号]D630.9；F813.2　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)03-0048-02
　　
　　公共预算是一国政府在每个财政年度内全部的收入与支出计划，也是政府对经济进行宏观调节的重要手段，它决定了政府的活动和多种项目的轻重缓急。然而，政府在财政资源的配置和利用过程中，往往重视资金的投入，却忽视产出的结果，重视配置本身的规则，却忽视项目运作的绩效。这一弊病导致财政支出不断上涨，公共服务的质量和财政投入的效益却每况愈下，公众对政府的认同感和信任度也随之降低。受到新公共管理运动的影响，当代美国的公共预算改革特别强调“绩效”和“结果”。同时，美国的公共预算是由总统提出建议，由国会制定法律，二者围绕预算制定展开斗争，预算也是多种政治力量博弈的产物。
　　
　　一、美国联邦政府预算改革概述
　　
　　20世纪之前，预算只是美国国会采用的一种烦琐的拨款报告制度。直到1921年，《预算与会计法》的出台才标志着现代联邦预算体制的建立，根据该法案规定，联邦政府成立了两个新的机构，一是由行政分支控制的预算局，负责联邦预算的草拟和执行，另一个是对立法分支负责的审计总署，负责联邦预算的审批和监督。
　　最初采用的预算技术是流线型预算，这是一种根据各种分类项目(如工资、运输、供给、设备等)系统记载公共开支的会计方法，强调收支的合法性，对“钱从哪里来，往哪里去”的问题特别重视。这种“控制导向”的预算系统符合当时政治经济环境的需要，属于对行政不信任时代的产物。然而，流线型预算虽是控制支出的利器，但对政府的职能和整体规划缺乏足够关注，不能提供项目管理、过程、规划和效率等信息。
　　20世纪40至50年代，随着美国政府规模日益庞大，加强管理的统一性和协调性愈显重要，绩效预算首先由布朗罗委员会提出建议，并由胡佛委员会编撰成法律。绩效预算是一种管理取向的预算系统，以职能、业务和计划为基础，通过分析成本与产出之间的关系来考察效率。绩效预算对行政一立法预算关系也产生了深刻影响，使得总统在行政预算的格式和内容安排上获得更大的自主权。
　　20世纪60年代，约翰逊总统在国防部试行规划设计预算系统，该系统将“规划”、“设计”和“预算”这三个重要过程统一起来，要求部门建立战略计划和多年度政策目标，在每年的拨款要求中，列明部门的工作目标、行动计划、投入和产出，并说明部门如何通过拨款，达到其既定的目标，并配合总统的政策方针。规划设计预算系统在国防部的运用获得成功后，还推广到其他机构，但数年后，因使用情况出现两极分化而中止。不过，这一系统影响深远，它被普遍视为公共行政史上一次重大突破，奠定了美国在20世纪后期的预算改革基础。
　　进入70年代，美国经济增长不再是一个恒定因素，“预算肯定会持续增长”的支持性基础不再，卡特总统推行了“零基预算”，具体做法是：列出在来年预算资金完全不变的情况下所可能出现的各种情况，以及如果具体组织的预算增加或减少一定比例，其可能的收益或者损失如何，通过这样一个决策体系最终决定下一年的预算方案，其本质是在众多资源分配方案中寻求最佳方式以提高资源分配的效率。然而，由于实际操作困难重重，“零基预算”于1981年被里根总统废止。
　　到了80年代，预算改革的重点放在削减赤字、实现预算平衡上，“精简管理”的思想占据了主导地位。公共部门管理者会根据政治不确定性以及赤字程度，对财政短缺的状况做出反应，比如将部分应付款项延期下一财政年度，重新整合组织资源，终止某些项目等等，精简管理不是一个预算系统，而是一个将政治、经济现实融入管理战略的过程。
　　90年代，财政不足和巨大的预算赤字一直困扰着美国政府，1993年，克林顿总统成立了国家绩效评估委员会，报告中提出要建立结果导向的预算体系，很大程度上是原来绩效预算的回归，此外，报告要求消除年底财政开支猛增现象、给予管理者在预算资金分配上更大的自主权、推行“指标基准预算”等。同年，国会还通过了《政府绩效与结果法》，要求所有联邦机构制定五年战略规划，明确各自的使命和长期工作目标；制定年度绩效计划，明确为实现长期目标采取的重大措施和绩效测量标准；提供年度绩效报告，评估各自的绩效状况并向国会和大众公开。
　　
　　二、乔治・W・布什新绩效预算改革的主要内容
　　
　　乔治・w・布什上台后不久，很快推出了自己的政府改革方案――总统管理议题，五大主要议题之一就是整合绩效和预算。总统管理议题认为《政府绩效和结果法》存在着缺陷：“8年来，在项目管理中运用绩效信息所取得的进步令人沮丧。机构的绩效标准描述有误，未能与机构的预算呈报和管理运作相整合。绩效标准不足以监控和奖励员工，也难以让项目经理负责……美国人民应该能够看到政府的项目如何执行，并能够比较项目的效益和成本。正是缺少稳定的绩效、预算和会计的信息报告框架，才阻碍了这种必要的透明度”。乔治・W・布什新绩效预算改革的思路是：机构应该把绩效评估和预算建议整合起来，把成本分摊到结果，目标是利用预算，注资更有效的项目，削减或重组不太有效的项目。
　　管理预算局是乔治・w・布什新绩效改革的重要实施机构。管理预算局的前身为预算局，1970年更名为管理预算局，是独立于财政部之外、直接向总统负责的机构，它除了继续承担预算局的原有职能外，还增添了协助总统改进行政管理的职能。2002年7月，该局开发了项目评估等级工具(Program Assess―ment Rating Tool，以下简称PART)，通过对正在实施的联邦项目的状况进行评估，并使评估结果与预算相联系，由此改进项目的绩效及结果。
　　PART的开发颇具透明性和外部参与性，比如，绩效管理咨询委员会汇集相关方面的专家，对PART的开发提出意见；国家公共行政学院召开会议，给予反馈；管理预算局还征求了政府问责局(其前身为审计总署)以及其他机构的意见。PART的运用也很透明开放，网站www.expectmore.gov上提供对已评估项目的详细解释，持异议者可以发表评论；管理预算局为确保评估的一致

性，除了培训评估者和提供指南之外，还成立了小组复查10％的评估；PART的主要推动者――乔治・w・布什任内的管理预算局局长米奇・丹尼尔斯要求属员把PART当成非党派工具，以同样严格的标准评估所有的项目。
　　具体来说，PART由一系列精心设计的问题组成，这些问题被划归为四个评估方面：项目目标和设计(权重20％)、战略计划(权重10％)、项目管理(权重20％)、项目结果(权重50％)，对于一些特殊的项目，如直接联邦项目、整体拨款项目、竞争许可项目、资本资产和服务收购项目、研发项目、管制项目、信贷项目等，还根据项目本身的特点另外增加若干变量。评估等级分为“有效”、“基本有效”、“一般”、“无效”、“无结果显示”(未提供足够的信息)5个档次。管理预算局会对评估项目给出一份单页总结，总结包括项目目标和设计、战略计划、项目管理和项目结果四个方面的得分，项目的总评估等级，一些重要的项目绩效指标，管理问题的定性观察和提升空间，以及项目的预算建议，这份评估总结会随着总统的预算建议一起交给国会。
　　5年间，管理预算局运用PART共评估了1016个项目。约占联邦预算的98％，评估结果为18％有效、31％基本有效、29％一般、3％无效、19％无结果显示。由于PART的评估与预算相关联，从而影响到项目资金分配，比如2006年度财政预算中，乔治・w・布什总统共对154个项目的资金作了调整，其中，55个项目的资金被大幅度削减，99个项目被终止。这些被削减或被终止的项目，但凡经PART评估，其评估等级大多是“无结果显示”、“无效”或者“一般”。不过，值得注意的是，55个被大幅度削减的项目，只有23个经过PART评估，99个被终止的项目，只有32个经过PAPT评估，由此可见，PART的评估结果是影响预算决策的重要因素，但非项目资金调整的唯一因素和必要条件。
　　
　　三、乔治・W・布什新绩效预算改革的效果分析
　　
　　虽然，很多人认为管理预算局已经成为新绩效预算的典范。但实际上，很多因素限制了PART对预算决策的影响力，正如米奇・丹尼尔斯所说：“管理预算局并不把PART视为制定预算的天然途径，得分低本身不意味着项目是否需要更多或更少的资金。PART为改善项目提供了诊断工具，预算决策是基于诊断结果以及项目的其他相关信息作出的。2004财年的预算决策将会以绩效为基础，但也会继续考虑其他因素，包括政策目标和行政优先权，以及经济和项目趋势。”
　　首先，法定支出(又称强制性支出)使得预算改革者无法自主控制开支水平。法定支出指的是在政治上难以改变这些付款的法律，包括社会保障支出和其它“权力项目”支出、军人和政府文职人员的养老金、国债利息、长期基本建设合同付款等。由此可见，预算支出中很大一部分是受需求驱动的，所以有关项目的开支水平无法提前确定。
　　其次，很多预算项目有较强的政治支持，使得预算总量的削减非常有限，并且还有增量主义的发展趋势。比如，农村电气化项目是罗斯福总统时期设立的，由于有强大的民众支持，该项目虽然已经完成了使命，但至今仍保留着。
　　再次，白宫的政治承诺和政治目标比项目评估结果具有更高的优先权。2004年大选前，一些教育项目被评估为“无结果显示”或者“无效”，但是政府没有建议削减。选举后，总统决定限制开支，制定预算建议，允许全权支出(又称自主性开支)每年增长2.1％，削减18个教育项目，这些项目的PART评估并没有改变，改变的是政治背景。此外，由于美国联邦预算体制中的分权制衡机制，即便PART评估结果影响了总统的预算建议，也很难获得立法分支的认同。国会在决策过程中，很少使用绩效信息，他们更在意的是监管职能，控制行政部门的权力。
　　最后，两党的政治分歧也影响了PART的客观性。虽然管理预算局声称PART评估不受党派性影响，但是国会很多民主党人对PART持怀疑态度，他们认为白宫是在管理中性的幌子下，攻击民主党的项目，从而避免了充满对抗的政策制定过程。比如，社会服务项目比之其他项目，更难产生让管理预算局满意的结果。
　　
　　责任编辑　侯琦

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