论化解养老金隐性债务的政府责任与财政能力

来源:用户上传      作者: 张金峰

　　[摘要]养老金隐性债务的化解关系到养老保险制度的健康持续发展。政府财政在道义上应该承担主体责任且经济上具备承受能力。考虑到财政实际，以政府主导、责任共担方式化解养老金隐性债务应是较为理性的策略选择。
　　[关键词]养老金隐性债务；政府责任；财政能力
　　[中图分类号]D632．1 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2007)06-0031-02
　　
　　一、养老金隐性债务规模的“大”与“小”
　　
　　养老金隐性债务，通常是指在“现收现付”养老保险制度下对在职职工和退休人员养老金待遇的承诺，是制度由现收现付向预筹积累转变过程中所要支付的过渡性费用。这笔在一定时期内所要支出的养老金费用通常不体现在政府公共部门财政状况的评估中，而是隐含在当前或未来的福利承诺中，形成所谓的隐性养老金债务[1]。
　　从静态观察，隐性债务包括“老人”的养老金和“中人”在新制度实施前没有建立个人账户的数额以及增值额。从动态上看，隐性债务还应包括随通货膨胀和工资增长而增加的养老金[2]。关于隐性债务规模的评估，由于机构不同、方法、参数等诸多差异，测算结果之间存在很大差距。根据世界银行测算，中国隐性债务于1994年相当于GDP的46%-69%，约2万到3万亿元，1998年的债务则占到GDP的94%。国家体改委的估测则达到6700余亿元。中国养老金隐性债务似乎数额巨大，但从中长期看，隐性债务占GDP比重与其他国家相比并不算很高。以1997年为时点，中国养老保险标准隐性债务在收益率为6%的条件下相当于当年GDP的80．8%，与经合组织国家养老保险金隐性债务处于GDP的100%-200%的比例接近，与智利、阿根廷债务占80%-100%的水平相当。同时应当注意到，以上估算方法均把老制度下政府的养老金待遇承诺全部划为债务，这里忽视了新制度仍保留了一块“现收现付部分”，如果以此来推算“隐性债务”，则总量大体要降低50%[3]。因此，中国养老金隐性债务的实际规模并非如人们想象中的那样庞大而可怕。
　　
　　二、化解隐性债务的政府责任与财政能力分析
　　
　　养老金隐性负债问题如果不能得以有效解决，作实个人账户会面临巨大的阻力，基金投资增值将遇到较大的困难，整个养老保险体系的健康运行将受到严重威胁。因此必须要为化解养老金隐性债务找到切实可行的出路。要寻找可行的化解出路，必须首先明确一个关键问题：谁应该并且有能力成为隐性债务的承担主体?理论上的负担主体可能包括国家、企业和职工三方。
　　职工群体分为“老人”、“中人”和“新人”。对于“老人和中人”来说，他们在低工资时期把几乎所有创造出来的财富转化为社会经济建设的投资，为国家和社会作出了巨大贡献。相对于政府而言，这一群体理所当然是债权人，如果转而让他们去承担隐性负债，至少这在道义上是说不通的。另外，“老人”已经退出工作岗位不再生产创造财富而只能分享消费财富，“中人”的实际个人账户积累额又太少，由他们去分担债务同样是有失公平的。另一方面，如果让“新人”负担隐性债务必然造成一代人供养两代人的局面，加之日常生活成本随着消费需求层次的提高而日渐增长，这一群体所承受的现实经济负担依然不轻。
　　再从中国企业的实际负担状况考察，企业税赋已呈现明显加重的趋势。2002年5月美国《福布斯》发表的关于世界上30个国家税收调查结果显示：中国作为一个发展中国家名列第三，其负担指数为154．5。从国内方面看，近年来我国财政收入增长持续超过国内生产总值的增速，导致税收占GDP比重持续上升，如2003年在GDP增长9．1%的情况下，财政收入增速超过20%[4]。仅就企业养老保险负担而言，按照国际劳工组织规定企业负担保险率不能超过工资总额20%的警戒线。而根据2000年统计，我国绝大多数地区的企业缴费占工资总额比重都已超过了20%的比例。武汉老工业基地的缴费率达到24%以上，辽宁省个别地区突破25%，其中鞍山市更高达29%。另外多数地区企业的养老、医疗、失业三项保险缴费，已达工资总额的30%左右。
　　从理论上说，由于基金模式转型而产生的养老保险隐性债务主要应由政府来承担。按照养老保险的制度规定，财政对基金收支平衡负有一定的责任，即应由财政对养老基金出现的赤字给予补贴。同时劳动者过去本该为自己年老时积累的部分必要劳动早已被转化为国有资产，而政府又是养老保障的直接责任主体，因此转制过程中产生的养老金隐性负债由政府承担补偿责任当属必然[5]。就实践层面来看，目前中国财政用于养老保险补贴的比重还相对较低。国家可以考虑通过健全公共财政政策调整财政支出结构来逐步缩小隐性债务规模并最终消化隐性债务。如果制定相关政策，将养老保险支出纳入财政预算，每年按照一定比例提供养老保险补贴，至少可以消除部分隐性债务，减轻养老保险支付压力。下面将采用定量方法考察这一思路是否具有现实可行性。选取1990年到2000年的财政支出和GDP数据，计算出各年的财政支出增长率与GDP增长率，利用一元回归模型可以预测未来5年的变化趋势。设Yt为财政支出增长率与GDP增长率的比值，Xt为时间序列，利用上述数据可得估计的回归方程：Yt=0．996+0．193Xt。回归方程的相关系数为0．859，判定系数为0．738，表明回归拟和较好。假设未来5年中国GDP增长率为7%，那么依据回归式可以估计未来5年财政支出增长率的变动趋势。如果财政支出的5%用于养老保险转移支付，则2001-2005年的财政支出用于消除隐性债务的融资规模分别为957．02亿元，967．75亿元，978．48亿元，989．21亿元和999．94亿元。根据何平估计，2001-2005年的基金缺口分别为596亿元，879亿元，998亿元，949亿元，759亿元[6]，由此可见如果经济增长保持平稳，能够实现上述估计的水平，那么财政转移大体上可以偿付隐性债务。
　　
　　三、结论与讨论
　　
　　通过以上分析可以得出结论，由职工和企业承担养老金隐性债务在一定程度上不具有经济承受能力与相对合理性，政府财政在道义上应该承担主体责任且经济上具备可行性。但还应清醒地认识到问题的另一方面，中国1990年到2000年财政支出已明显高于财政收入，累计财政赤字达8360亿元，这将在今后严重影响可预期的财政支出向养老保险制度转移支付的倾斜程度。当然，这并不是说应该取消政府的主体责任或者政府可以推脱责任，恰恰相反，应该更加明确的是政府承担隐性债务的主导作用非但不能削弱反而需要在一定条件下逐步加强。在中国社会保障改革和制度建设中，理性的思路是政府主导、责任共担，理性的策略是不能急于求成而是需要渐进式地推进[7]。因此，化解隐性债务同样需要这种理性，既应避免个人和企业的沉重负担也不应对政府财力造成过大压力，即在政府主导的条件下认清完成任务的艰巨性和长期性并坚持责任共担的多途径解决问题。
　　责任共担即是主要通过对现行制度的调整达到增收减支的目的，具体包括：扩大养老保险覆盖面，严格退休条件，积极探索基金保值增值途径等。政府主导即是要求政府承担隐性债务的较大比重。政府化解隐性债务可以通过以下的主要途径来实现：一是加大调整财政支出结构的力度；二是变现部分国有资产，利用出售中小企业、国有土地和厂房等进行筹资；三是可以考虑发行社会保障国债、彩票以及开辟一些特殊税种来筹集资金。其中考虑建立公共财政政策调整支出结构以加大养老金补贴份额更具有一定的现实操作性。从目前的财政支出项目安排来看，中国财政用于养老保险补贴的份额相对较低。在经济发达国家，社会保障和福利支出占财政支出的比重已达到30%-50%，而我国1997年的此项支出仅为财政支出的1．5%，相当于GDP的0．2%。2002年虽然总量有所增加，但“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”与“中央专用基金”方面的支出只占财政支出的7．8%，占GDP比重为1．68%，大大低于发达国家10%左右的水平。随着我国经济体制改革的整体深化，财政的经济建设功能将逐步弱化，此项财政支出将逐步债务化，机构改革后行政管理费用也可以适当压缩，因此通过财政结构调整来化解养老金隐性债务的空间相对较大。
　　
　　参考文献：
　　[1]世界银行．老年保障：中国养老金体制改革[M]．北京：中国财政经济出版社，1998．
　　[2]高书生．中国社会保障体制改革：回顾与前瞻[J]．经济理论与经济管理，2000，(6)．
　　[3][6]何平．中国养老保险基金测算报告[N]．社会保障制度，2001．(3)．
　　[4]叶响裙．中国社会养老保障：困境与抉择[M]．社会科学文献出版社，2004．
　　[5]郑功成．中国养老保险制度：跨世纪的改革思考[J]．中国软科学，2000，(3)．
　　[7]郑功成．推进我国社会保障改革的几点思考[J]．中国软科学，2001，(4)。
　　
　　责任编辑侯琦

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