统筹城乡发展的国际经验借鉴及政策选择

来源:用户上传      作者: 王行伟　赵　晔

　　[作者简介]王行伟(1968－)，男，辽宁沈阳人，中共辽宁省委党校副教授，主要从事农业经济研究。
　　[赵　晔](1978－)，女，辽宁辽阳人，中共辽宁省委党校助教，主要从争教育经济学研究。
　　[摘　要]世界经验表明：实现城乡协调发展，需要工业对农业的反哺、农业自身的调整以及政府的强力支持。因此，我们就需要保障农民的生存权和发展权，加大对“三农”的支持和保护力度、转变政府职能，改变管理体制、加快入口城市化进程、保证农民的话语权，以达到城乡协凋发展的日的。
　　[关键词]城乡统筹；协调发展；二元结构
　　[中图分类号]F202
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672-2426(2006)04-0032-02
　　
　　世界多数国家的发展经验表明，在丁业化进程中不尖时机地统筹城乡社会经济的协调发展，以此缩小工农收入差异，解决“三农”问题，完成结构转变，是带有普遍性的发展规律。其中的一些成功经验和做法耐我国统筹城乡经济社会发展有所借鉴。
　　
　　一、统筹城乡发展的国际经验借鉴
　　
　　(一)发达国家城乡协调经验
　　1．处理好国家与农民的利益关系。跟工业相比，农业生产率水平相对低下，对国民经济增长贡献较小。农民无论在收入，还是在社会地位上郡处于弱势。因此，各国政府制定各种保护措施，千方百计维护农民和农村利益。比如澳大利业以“均等化机制”实施有效的转移支付制度，平等公平地向经济小发达地区提供公共物品，缩小地区经济差距的经验；大国、日本的农产品价格支持、欧盟的农产品贸易保护政策及对农民的直接收入补贴政策等。[1]
　　2．处理好工业化发展阶段与反哺农业的关系。当一个国家人均GDP达到800-1000美元的水平时，即工业化进入中期阶段后，便进入了二元经济结构向一元经济结构转换过渡阶段，在这一时期，工农关系或者城乡关系得到明显改善。许多国家都采取相应的平衡发展措施，一般都是以工业反哺农业为主要手段。[2]
　　3．处理好经济与社会协闹发展的关系：按照“木桶效应”理论，我国步八现代化因家的行列，没有农村现代文明的跟进是很难实现的。因此，处理好城乡经济与社会协调发展在实现城乡经济社会发展中至关重要。与我国情况最相近的就是帏国，他们实施农村“新村运动”的做法值得借鉴。[3]
　　
　　(二)发展小国家统筹城乡发展的经验
　　二战后，许多发展中国家同样采取了优先发展工业的战略，出现厂极为严重的二元结构现象，带来城乡之间的“相互毒化”。自20世纪60年代以来，很多发展中国家开始注意城乡的协调发展。
　　1．增加农业投入，改善农业生产软环境。巴西政府在1965-1985年用于农业的政策资金累计约2191亿美元，其中310亿用于农业补贴，其他用于投资和市场政策。1985年非洲园家元首和政府首脑会议通过的《1986-1990非洲经济复兴优先纲领》指出：“对农业的投资占总投资的20-25％，这是比较理想的。”[4]
　　2．实行土地改革，一般采取”规模缩小式”和“土地银行式”两种形式。如菲律宾是先征地分配给无地或少地农民，然后田土地新主人分期向上地银行交付土地购买费，银行再忖给原地上；墨西哥把大土地所有转变为小农场所有；巴丙则是由联邦政府向农民提供信贷田于购头农村地产，从而推动社会基础设施建设。”[5]
　　3．发展农村工业，实现乡村工业化。在农村地区开设工厂，使农村剩余劳动力离上小离乡就业，增加收八，缩小城乡差别。泰囤政府在第4个五年计划(1977-1981)期间。开始着重发展小规模劳动密集型农村工业，以后又采取多项计划和措施来促进农村工业化。[6]
　　4．优化城市布局。发展中国家一般采用二种形式布局城市，发挥城巾的带动什用。一种址扩散化布局，使经萨增长中心由中心城市向外围扩展。第二种足没新城，以边远资源开发地区或者以进行“绿色革命”的地区为新城建设点，形成新的增长极。第三种是发展小城镇，在广大的农村地区形成多个经济增长点。[7]
　　
　　二、我国统筹城乡发展的思路及政策选择
　　
　　城乡统筹发展，就是要在城乡之间形成一个相互促进、互力动力、共同协调发展的关系，改变目前相互制约、互为障碍的失衡关系。按照这样一个方向，我们在设计统筹城乡发展的路径的时候，必须要树立“互动”的理念。把推进城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，列入城乡统筹发展战略中。在制定具体的推进策略时，要坚持把促进城乡协调发展的短期政策调整和长效机制建设结合起来。
　　1．保障农民的生存权和发展权，维护社会公平公正，城市和乡村只是地域上的不同，城乡居民只有分工上的差异，而不存在社会地位上的高低、公民待遇上的优劣。这就需要保障城乡居民一律享受国民待遇，拥有平等的权利。义务和发展机会，使城市和乡村在乎等叮利的基础上发展。在工业化、城巾化过程中，需要研究如何让农民既成为丁业化、城市化的土体力量，又是工业化、城市化成果的享受者。工业化，城市化、市场化是推动“三农”发展的最强大动力，逐步实现农民的分工，分益、分化，而农民的这“三分”实际上就是我们现代化的目标。统筹城乡发展的仟务与目标，就是要在不通过耕地变厂房、农村变城币的方式，使农村在生产、生活质量上而非形态上与城市逐渐消除差异，使农村生活条件、生活质量达到与城市生活“不同类但等值”的目标，实现城市和农村的协调共生。
　　2．加大对农村、农业和农民的支持和保护力度，改革同民收入分配结构和财政支出结构。统筹城乡协调发展的经济基础是实行城乡统一的公共财政和金融政策，在当前的核心问题是农民增收，农产投资逐年减少、农村基础设施等公共产品严重不足，总体上呈供给短缺局面，巳成为农业相农村经济社会发展的“瓶颈”。统筹城乡经济社会发展，首先必须进一步完善政府的农业投入政策，总的思路是：努力增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投人渠道；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益，其次，要重点改革现存的不利于城乡统筹国民收入分配结构，保证农民能平等地拥有则产，教育、就业、社会保障和个人发展等方面的权利；保证农村能及时地拥有基础设施建设、公共品投入等方面的支持；保证农业能公正地拥有市场准人、财政支清、信贷服务等方向的发展机会。
　　3．转变政府职能，构建城乡平等和协调发展的制度和政策讣系-就近期而

言，政府首先要“补位”，通过制度创新，制度供给，创没城乡统筹发展的实现机制。换言之，通过政府掌握的财政资金、土地、贷款、组织人事等资源，加大对农业的投入，加强上地使用及转让制度、户籍制度、农业劳动者就此制度、社会保障制度的改革和完善，让农民真正享受到国民待遇，有效地推进“三农”的外向转化。同时，政府还应推动农村生产和生活方式现代化与自然环境和社会环境和阶发展，建设新农村；增加对农业科研和推广、质量安全和检验检测等方面的投入、形成高科枝含量，高附加值、高效益的新型农业，有效地促进“二农”的内在提升。从统筹城乡发展的中长期来看，政府匝将更大的精力放在培育城乡统一的大市场上，宅要包括上地市场、劳动力巾场、资本市场等要素市场体系上，让农民从市场化改革的边缘进入到市场化之中，参与市场交易；分享巾场化改革带来的“外溢效益”，并待其完善后从土导地位淡山，转为主要发挥其在公共资源投入方面的支持、引导和促进作用。
　　4．改变管理体制，实现强县扩权富民。我国公共行政学认为，行政层次的等级与政府统筹城乡发展的绩效成正比例关系。在我国宝塔式的四级地方政府中，县、乡(镇)两级政府，实际上届于农村政府(草根政府)、由于没有统筹城乡的良好政冶环境和内在机制，作为地方最高级别的省级政府不仅应该制定统筹城乡发展的战略规划，而且还要调整统筹城乡的丰体，可供选择的方向是：强县扩权，取消市管县，省直管县、市(指大、中城市)。我们认为，在现行体制下，守即取消市管且(市)是不可取的，弱化址个较好的办法，把市管县城市政府的权力弱化到只管自己的城区，就可以形成“省直管县(市)”的局面，如此，也就相对扩大了县(市)级政府的权限，并且与发展“县域经济”相对按。这可以把行政体制改革、精简机构和改善统筹城乡发展上体统一起来，达到长期日标――政治和纤济资源配置效率的最大化。
　　5．采取措施加快人口城市化进程，建立起有利了农村富余劳动力转移的城市化动力机制。根据西方发达国家现代化发展的情况，农业劳动力就业大约只占总劳动山就业的5％以下，乡村人口一般占总人口的10％以下，与发达国家差距甚大，我国农村劳动力转移的艰巨性由此可见一斑。目前城市化发展中仍存在较多的问题，农民进城就业的体制和帆制有侍进一步理顺：日前户籍管理制度改革在积极推进，我们应努力消除依附于户籍制度的就业，教育，保障等差别，力争农民能够自由迁徙，减少农民进城的就业成小、建立并完善政府对农民进城就业的宏观管理、相关法律法规和服务体系，促使城乡劳动力市场有机融合，提高农民外出务下的组织化程度。另外，还府建立起对农民进城务工的职业培训，养老和医疗保险制度，以此推进农村的非农化进程。
　　6．要从体制和法律上保证农民的话语权，建立起有利于农民集团的利益表达机制。1978年前，我国重工业优先发展战略丛相关的一整套政策导致了长达30年的城市优先偏向，改革开放后，城巾优先偏向继续得以牢牢仃在，主要导源于城市利益集团的压力和传统经济体制遗留的制度阻碍。随着改革的深人和政治体制的一些变化，城市群体的呼声和意见逐渐肘城市政府决策形成一种压力，以保护其既得利益和公有制的福利不受损失且有增加。这样，城市政府自然要对城市群体的压力做出反应和妥让。“安定团结”压倒一切，便成为今天城巾政府深化改革的前提条件。20多年来，不断上升的城市既得利益集团压力和传统体制的遗留制度互为因果。从现实看，城市利益集团的压力不会在短期内缓解或消失。在这种城市优先的社会氛围中，政府即使减心统筹城乡，协调城乡发展也很难办到。
　　“从几十年的农业政策史及其经济后果看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策山台的重要原因”。在城市里，工人有上会，商人有商会，各种产业也有自己的产业协会来代表这些阶层的利益，表达他们的声音，在政府与各阶层之间进行沟通。然而，在农村，农会早巳被取消，迄今为止中国最大的群体农民却没有代表自己利益的组织产生出来，农村的各种经济合作组织不被重视，也得不到扶持。因此，特别要注意正确引导农村阶层和农民集团形成发展。农村阶层和农民集团首先是对城市既得利益集团的一种平衡。同时，出是刘政府统筹城乡发展的真正支持，减少制度创新的阻力和成本，提高政府推行新政策的有效性，防止执政者囚利益诱惑，而对城乡统筹一直停留在口头“关心”多行动投入少的层面。
　　
　　参考文献：
　　[1][2][3]农业部产业政策法规司课题组．统筹城乡和统筹经济社会协调发展研究[J]．农业经济问题，2004，(1)．
　　[4][5][6][7]解垩．发展中国家城乡统筹得丈及肩示[J]．中国经贸导刊，2005,(4)．
　　责任编辑 邹顺桥

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-325040.htm