行政强制法:限权?赋权?
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作者: 杨维汉 陈菲 余晓洁
行政强制法调整行政公权力与公民权利之间关系，牵涉着公共利益、执法部门利益以及公民权益，是规范行政行为的一部重要法律。它与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。然而，在行政许可法、行政处罚法出台多年后，行政强制法却始终步履蹒跚。
从1999年开始酝酿，该法草案曾先后5次提请全国人大常委会审议修改，最终在2011年6月30日十一届全国人大常委会第二十一次会议上得以表决通过。
让行政权在法律“枷锁”中运转
“七八个大盖帽围着一个小草帽”，是过去城市管理、多头行政执法的写照。扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场……带有行政强制性的字眼五花八门，令人眼花缭乱。据有关方面统计，我国不同部门对行政强制手段居然有200多种称呼。
“名目繁多的行政强制方式，大都没有明确的界定，这就必然给其实施带来随意性，进而造成执法混乱。”中国人民大学教授莫于川分析说，由于缺少相应的规范，行政强制既“滥”又“乱”。采取行政强制措施和强制执行，必须有法律的授权。“否则，行政机关就会自行实施强制措施，或超过权限和范围实施强制措施。这最终会损害普通百姓的利益，也成为行政权力泛化和滥用的重要根源”。
“给行政机关‘立规矩’，就是对公民权利的保护。”全国人大常委会法工委行政法室有关负责人说。
不少人士认为，按照现代政治的运作理念，对行政权力的态度应当是警惕、规范和限制。杜绝行政权力从“必要的恶”异化为“必然的恶”。然而，让权力主动进入“牢笼”、戴上“枷锁”，这注定不会是一件轻松的事情。北京大学法学院教授姜明安直言：“行政强制法多年难以出台的真正阻力也在于此，行政机关都知道，制定行政强制法等于捆住了行政机关的手脚。”
一次审议稿共有7章77条，调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。
由于行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生。
根据部分常委会组成人员提出的应当对行政强制的执法主体进一步加以规范的意见，草案增加两项内容：“行政强制措施权不得委托”及“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施”。
3次审议后，全国人大常委会向社会公开征求对草案的意见，共收到3800多条意见建议。2011年4月20日，全国人大常委会第四次审议行政强制法草案。
最终，行政强制法规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”全国人大常委会法工委有关负责人指出，“这等于画下了一道线，明确了什么部门能够制定什么层次的行政强制措施。”
在权利与权力之间寻求“平衡”
在规范行政机关的行为和保护公民之间找到“平衡点”，是行政强制立法中的难点所在。行政权力要实现对社会的管理，同时对权力的使用必须慎重，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
根据立法法的规定，列入全国人大常委会会议审议的法律案，如果搁置审议两年的，或因暂不付表决经过两年没有再次审议的，将被终止审议，也就是成为废案。行政强制法草案自2005年12月首次审议后，每次都是在草案可能被终止审议的时候“重启”审议。
曲折的立法过程，反映了这部法律制定的难度。其中的关键，在于如何找到公权力与私权利之间的平衡点。“找到这个平衡，是符合中国社会管理的需要。这也是中国行政立法根据现实国情所进行的选择。”全国人大常委会法工委行政法室有关负责人坦言。
“约束和赋权是行政强制法的两方面。”行政强制措施到底由谁来设定？这是草案审议中的焦点问题。有专家认为，应该给地方法规设定行政强制措施的权力，否则地方上的公共治理无法有效进行；而有的专家则认为，行政强制措施是比较严厉的手段，设定权应由国家层面的立法机关行使，不能给行政机关，也就是行政强制措施只能由法律设定。
全国人大常委会法工委会同国务院法制办经过梳理和分析发现，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。
草案四审稿将行政强制措施设定权扩大到法律、行政法规、地方性法规。对此，常委会组成人员和法律专家认为，应当限制行政法规、地方性法规的强制措施设定权。
最终，行政强制法将行政强制措施的设定权限定在法律、行政法规、地方性法规的范围内，同时对其进行了合理配置，严格限制了行政法规、地方性法规的设定权。
一以贯之体现人文关怀
法治依赖人文关怀的支撑，法治最终体现人文关怀。
“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”、不得“对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的”……行政强制法中许多表述看似不起眼，却让人心有所动。
“这些规定凸现了人文关怀。”在草案一审时，中国政法大学副校长马怀德就评价说，草案充分体现了依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念。
二次审议时，为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，草案增加规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”并相应增加对违反上述规定的法律责任。
在草案征求意见过程中，有的地方提出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。为此，有关规定被修改为：“实施行政强制，坚持教育与强制相结合。”
“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”这体现了行政强制措施应当遵循的法定原则。
“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”这体现了行政强制措施应当遵循的适当原则。
为了维护人民群众的合法权益，行政强制法在总则中规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”
法律在作出原则性规定的同时，还注重对行政机关具体行为作出约束，以防止出现滥用行政权力损害百姓正当权益的现象。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩……这些规定都是文明执法、尊重百姓的体现。
行政强制要动用国家机器的强力直接干预公民的权利义务，是很严厉的一种手段。国家行政学院教授应松年表示，行政强制制度能够正确运用，令行禁止，才能保证有良好的法治秩序。
“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，善法还要善施，行政强制法还需在实施中接受细节检验和完善。
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