监管科技背景下的地方金融监管
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摘要：2017年全國金融工作会议在北京召开之后，我国央地双层监管模式基本建立，由中央政府统一部署，承担属地监管和风险处置责任。目前，各地已纷纷将金融监管纳入政府工作计划，以压实属地监管的责任。但就实际情况而言，地方金融监管存在诸多障碍，通过分析监管科技及其优势，提出监管科技与地方金融监管对接的措施，以弥补地方监管能力不足，为地方金融监管难题提供一些新的破解之道。
关键词：地方金融监管;监管科技;监管效率
中图分类号：F830.42 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2019）06-0111-03
一、引言
2017 年第五次全国金融工作会议召开，会议对今后推进地方金融监管体制改革指明了方向，会议明确了地方政府在金融管理中的属地监管权，金融监管要在坚持事权统一归中央的前提下，强化地方各级的属地风险处置职责。同时会议要求成立金融稳定发展委员会（以下简称金稳会）对地方金融监管进行指导、问责，在此次会议之后，根据会议精神国务院发布23号文，首次明确地方金融监管的对象是“7+4”共11类金融机构，基于此，地方金融监管权的内容得到细化。2018年，央行等九部委联手制定了《“十三五”现代金融体系规划》，其中再次明确金稳会要对地方各级金融改革发展与监管行为进行监督和指导，并对地方政府及金融管理部门进行问责。在中央政策部署的推动之下，各地方政府都将深化地方金融监管体制改革列为工作重点。十月以来，各地区纷纷正式挂牌成立地方金融监管局，并同时筹划制定《地方金融监管条例》。
地方金融监管并非在金融工作会议之后才提出，我国地方监管权实践大致可以追溯到2003年的农村信用社改革，此前在我国虽然并没有明确划分中央地方金融监管权限，但中央通过清理、整顿、接管或取缔部分地方的金融机构，地方政府的金融监管权限受到了限制。而中央逐步将部分金融监管权下放，应该是从2008开始的。随着民间金融的兴起，在中央传统一行三会的垂直监管模式下出现了许多监管真空地带，为加强监管2008年以来，中央通过一些授权文件允许各地政府对一些金融机构进行准入和日常监管的试点，各地早期的金融办也逐渐承担有限的金融监管职能。根据2014年国务院下发的《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》，地方政府对金融活动的监管职权进一步扩大。到去年金融工作会议以及中央的一系列政策部署之后我国以中央为主地方为辅的双层金融监管体系基本形成。在此框架下，我国现有的制度设计显然不能满足地方金融监管的实践，地方金融监管依旧存在诸多乱象和制度空白。例如，地方重发展轻监管，机构职权不明，地方监管力量供给不够等，这些问题也引起了学界的充分关注，关于地方金融监管制度的研究成果也较为丰富，这些研究从不同层面指出了我国落实地方金融监管的制度和能力障碍，进一步提出了包括明确职权范围、统一规章制度、建立合作协调机制、建立信息共享机制、建立专业保障机制等多方面的制度设计。宏观的制度设计对于地方金融监管的意义十分重大，同时讨论在设计制度的同时如何落实具体的监管工作也尤为重要，根据中央颁布的一系列文件，地方金融监管部门主要承担辖区内部分金融机构的准入监管、行为合规、资金使用、数据报送、监管协作等工作，地方金融监管的核心是行为监管，具体表现为“处置风险责任”。
二、 监管科技的发展及其优势
（一）监管科技
监管科技（regtech）一词最早出现在2015年英国政府的研究报告中，是regulation和technology两词的合成词。目前，国内外对于监管科技的研究仍处于起步阶段，定义尚未统一。官方层面，英国金融市场行为监督管理局将监管科技定义为“通过运用新技术，从而促进、达成监管要求”;国际金融协会则将监管科技定义为有助于高效达成监管、合规要求的一类技术应用。央行在2017年5月15日成立了金融科技委员会，其虽未对监管科技做明确定义，但将利用大数据、人工智能等技术归为监管科技的具体手段。学者方面，孙国峰将监管科技包含“合规”和“监管”两个方面，是指用于维护金融体系稳定和安全、实现金融机构稳健合规经营及金融消费者保护方面的新兴科技。杨东则认为，监管科技的界定不是一个单纯的理论问题，监管科技有广义和狭义之分，狭义的监管科技仅仅指合规科技。
从上述概念的界定来看，英国FCA主要从金融机构角度，将监管科技看做是金融机构达到监管要求的一种高效率的方式，即一种合规的要求，而国际金融协会和我国央行的界定则将应用主体进一步扩大到监管机构。从监管科技的发展来看，监管科技的最初应用于金融机构的合规需求，是其为达到监管要求，降低合规成本而做出的反应。而监管领域的应用在其之后，所以监管科技本身的概念应既包括合规也包括监管。监管科技的应用应是监管层、金融机构以及第三方金融科技公司的共赢，同时，监管科技的发展也会给监管层带来影响，倒逼监管范式的改革。
（二）监管科技的优势
1.提升效率，降低成本
监管科技在提升监管效能方面的优势是显而易见的，这种优势体现在监管的全过程，包括数据的收集、送达、共享、分析及决策。在监管科技背景下，通过金融科技公司构建一个数据报送平台来连接监管机构和被监管者，从而达到实时标准化传送的目的。例如，奥地利央行构建了一个报告平台，作为连接被监管单位IT系统与监管机构的桥梁，这个平台通过中间公司（奥地利报告服务有限公司）将银行报送的数据经过标准化转换，再将处理过的数据传送到中央银行。经过标准化转换后的数据描述具有精确且一致性的特点，通过模型收集数据不仅可以提高数据收集的效率，而且为之后的数据分析提供了数字资源。监管流程的数字化能够提升监管的时效性和针对性，从而能够大大提升监管的效率，降低监管成本。
2.弥补金融法规的滞后性 法律的滯后性是其固有缺陷，金融创新也必然会超前于金融法律。传统金融监管都是事后监管，金融监管法规并非自发形成，相反，它往往是经验教训的总结。由于金融法律的滞后性，对科技发展带来的金融创新的预见能力有限，在金融监管过程中往往会出现监管空白，无法将一些新型金融行为、经济风险纳入监管，同时一些在传统监管范围内的金融行为也可能因科技的发展而需要转变监管方式。此时，监管科技的优势就在于能够帮助监管机构实现“以科技对科技”，通过数据的实时监控、传输和共享等手段在一定程度上消除监管者与被监管者之间的信息壁垒，使得监管者在风险发生的初期即可做出反应，降低风险的传播和扩散的概率，防止系统性金融风险的产生，从而弥补金融法规事后监管的桎梏。因此，技术与法律的良性共治，才能真正提高监管的有效性，推动监管模式的变革。
3.降低传统监管中的道德风险
依照传统的监管方式，监管机构的信息获取是基于被监管主体的强制披露义务，这种方式极易将监管者与被监管主体对立起来，被监管主体为逃避监管往往提供虚假数据或者不主动披露。而金融监管者依据错误的或碎片化的信息作出的监管决策无法起到实效，造成一放就乱、一管就死的乱象，给金融稳定带来新的风险。监管科技的数据优势可以降低此类风险的发生，在运用监管科技的过程中，监管者可以通过搭建数据平台（中介机构）主动获取被监管者的数据信息，不再依赖于被监管者的报告，此时监管者与被监管者能够平等的获取信息，加之区块链等新技术增强了数据的透明度，监管者能够避开被监管对象而主动获取信息从而达到监管的目的。
三、监管科技与地方金融监管的对接
（一）运用监管科技破解地方金融监管难题
1.弥补地方金融监管人力不足的问题
在我国金融集权的大背景下，地方金融监管一直没有得到重视，虽然近期多地纷纷推进地方监管机构“办改局”，但只依靠换牌子并不足以解决地方金融监管资源配置不足的问题。山东作为我国第一批地方金融改革试点地区，根据学者的调查，截至 2017年末，山东省17地市金融监管局共涉及1 832 家监管对象，面对如此多的监管对象山东省市一级监管机构每个科室平均2-3人，而县级一级由于编制指标有限，最少的仅有 3 名工作人员。面对民间金融的快速发展，编制不足严重影响地方金融监管的实效，难以落实监管责任。而人工智能能够进行深度学习，面对海量数据拥有高水准的监测、分析、筛查的能力，同时快速、全面、准确的给予解决方案，此时只需要少量人员参与监测即可完成日常风险监管，大大节省了人力资源。因此，监管科技以其算法程式化的优势不仅能够弥补地方金融监管人员配备有限的问题，同时也能有效解决监管者激励机制的问题，节省人力资源而将更多的人力投身到更重要的风险处置和监管体系建设等工作中去。
2.打破信息壁垒
中央与地方金融监管缺乏协调和沟通机制已经成为共识，在第五次金融工作会议之后，中央成立了金稳会来加强中央与地方之间的沟通和协调，而打破信息壁垒，建立央地数据共享则是加强沟通和协调的前提。在财政“分权”和金融“集权”的大背景下，地方政府往往重视其融资功能而忽视监管职能，为了地方经济发展和政绩的要求，出于地方保护主义或政府竞争而对民间金融放松监管忽视对其的风险监控。而中央与地方缺乏沟通协调机制及信息共享机制，无法对地方金融监管进行指导和监督，这就可能引发区域风险转变为系统性风险扩散危险。监管科技可以通过技术系统对接的方式，打通整合央地之间、不同行业、不同行政区域之间的数据，打破数据壁垒，消除信息偏在，实现数据之间的实时传输和共享，从而形成实质意义上的“动态+实时”监管体系。
3.应对地方的金融创新，落实属地风险责任
金融创新对地方金融的影响主要表现在：一方面，金融科技的应用打破了传统金融业务和地方行政区划的限制，跨区跨业经营逐渐成为趋势。另一方面，金融科技的发展产生了去中介化的直销模式，使资金的供求双方能够在避开现有银行体系的情况下实现直接“连接”，完成资金体外循环，在传统一行三会的垂直监管模式下，金融交易脱离监管的可能性大大增加。面对科技带来的金融业态的变化，金融机构脱离了物理网点的限制，产生了收益本地化、风险外部化的现象。而监管者能够通过应用监管科技并及时进行技术升级，迅速准确地识别和捕捉违规操作，提高监管的实时性。
（二）监管科技在地方金融监管中的实践及问题
在监管科技的应用方面，亿欧智库发布的《2018年监管科技发展研究报告》中指出目前主要应用于五个领域：交易行为监控、合规数据报送、法律法规跟踪、客户身份识别、金融压力测试。根据监管科技应用的阶段区分，监管科技的应用包括事前、事中、事后三个阶段，事前包括将监管规则进行数字化翻译及监管应用平台化部署，事中包括监管数据自动化采集和风险态势自动化分析，事后主要指规情况的综合化利用。目前地方在监管科技的应用上也在进行积极的探索，比如北京市金融工作局已经开始尝试通过运用区块链技术监控网贷风险系统，并对所有网贷平台数据进行监测和处理，快速识别其中的异常交易并作出反应;深圳市地方金融监管机构与腾讯公司联合开发了“灵鲲金融安全大数据平台”，该平台运用多源数据融合技术，能对P2P 等众多金融类别的识别与风险指数计算。据报道，截至2018年9月，该平台累计发现P2P网贷机构一万余家，其中存在中高风险的占比约为44%。
除了处于探索阶段的一些应用之外，监管科技在地方金融监管中应用较为成熟的是打击非法集资的领域，以冒烟指数的应用为代表“冒烟指数”是一种大数据监测预警系统，其运作符合一般的监管科技运作程式：数据收集阶段，其数据主要来源于工商数据、招聘数据、舆情数据等多源异构数据;数据分析阶段，通过从数据组中提取变量，形成风险分析模型，主要包括非法性指数、收益率偏高指数、投诉举报指数等;数据处理阶段通过机器学习模型和专家研判模型共同赋权，得到信用风险评分。
四、结论
监管科技为地方金融监管的困局带来了新的解决之道，能够弥补地方金融监管能力不足的问题，对风险进行实时监控和防范，以此压实地方风险处置的责任。
与此同时，我们仍然需要认识到，在监管科技应用于地方实践的过程中依旧存在着许多障碍，除了监管科技落地本身的挑战（监管科技本身的技术风险、第三方服务的外生风险、制度障碍等）之外，地方政府还需考虑到新的监管系统与已有信息系统融合，不同区域、行业监管系统之间的对接以及与中央监管信息系统互联互通等诸多问题，利用监管科技进行金融监管其涉及的不仅仅是技术应用，还伴随着制度以及监管模式的变革。技术落地是一个长期的过程，在利用监管科技防范化解风险的同时也要注意防范技术应用产生的新的风险。
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[责任编辑：庞 林]
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