银行业保险业监管融合研究
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作者:沈圳
摘 要：整合组建银保监会，统一监督管理银行业和保险业，对于防范和化解金融风险，维护金融稳定等具有重要意义。银保监整合具有极强的现实必要性和操作可行性，有利于银行业保险业监管融合，从而更好实施行业监管。
关键词：银行;保险;监管;整合
中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.30.059
2018年2月，十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，在新的历史起点上深化党和国家机构改革，强调国家治理体系和治理能力现代化，优化职能配置，提高效率效能。根据方案，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留银监会、保监会。在经济、社会、金融环境新的格局下，整合组建银保监会，统一监督管理银行业和保险业，对于保护金融消费者合法权益，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，维护金融稳定等具有重要意义。准确领会银保监整合现实必要性和操作可行性，有利于银行业保险业监管融合，从而更好实施行业监管。
1 银行业保险业监督管理的现实必要性
1.1 混业经营格局已成
21世纪以来，我国金融业总体规模迅速扩张，金融创新层见叠出，混业经营模式逐渐成形，其中银行业、保险业在多个层面、领域呈现出融合发展格局。在业务品种上，2006年国务院颁布《关于保险业改革发展的若干意见》以来，保险业资金运用方向方式不断拓展，与银行产品交叉、同化趋势明显。人身保险公司推出的储蓄型保险与普通银行存款功能类似;投资属性的保险产品（分红险、万能寿险、投资联结险等）投向为债券、大额银行协议存款、证券投资基金、非标资产等，与银行理财功能相近。在银保合作方面，除了銀行渠道代销保险产品、代支保险金的传统模式外，保单质押贷款、信用保险、履约保证保险等成为应用广泛的银保合作产品。在交叉持股方面，以金融控股集团模式为代表的金融综合经营实体为银行、保险搭建了机构融合的平台，具体体现为银行控股保险公司、保险公司控股银行、金融集团分别控股银行保险、产业资本分别控股银行保险等类型，银保牌照的纵横整合迅速发展。银行业、保险业的融合发展，衍生出金融风险的跨界传播，成为系统性金融风险不可忽视的策源领域。
1.2 分业监管弊端尽显
分业监管模式按照机构类型划分监管对象，在银行业、保险业融合发展的背景下，分业管理已经难以适应混业经营业态。第一，影子银行不断扩张，同业业务无序膨胀，表外业务野蛮发展，产品层层嵌套，底层资产不透明等乱象不断出现。第二，跨机构的捆绑销售、内幕信息、关联交易等不规范金融行为层出不穷。第三，银行、保险同类或类似业务因机构主体不同而面临不同的监管标准，造成机构与监管之间的博弈，降低了监管有效性。第四，分业监管难以对金控集团内部的风险传染形成有效监控和防范，相关监管手段和法律法规也不成熟。银行业、保险业的重复监管、监管套利、监管空白等问题，究其原因还在于分业监管“铁路警察各管一段”的弊端。
1.3 金融管理体制滞后
需要指出的是，整合银行保险监管职能，组建银保监会是金融管理体制改革的一个方面，要放到金融宏观管理体制整体改革的大格局下观察。在经济“三期叠加”和金融风险点多面广的大背景下，金融业发展和宏观管理需求的能力对金融管理体制提出了新要求。一方面，着眼于整体金融体系的稳健，宏观审慎功能需要强化，并与货币政策保持紧密配合。另一方面，微观审慎要将功能监管融入机构监管，在混业经营形势下，更好维护机构个体稳定，同时保护好消费者权益。金融委的建立、央行强化宏观审慎、合并银保监微观监管职能则是对这一要求的“一揽子”回应，银保监管改革是金融管理体制改革的重要一环，银保合并水到渠成。
1.4 监管资源配置失衡
保监会、银监会自成立以来，在全国各省区以及部分城市分别设立了派出机构，在省级单位和重要城市均分别设立了36个局（机构设置数据来源于原银监会、原保监会官网），但在省级以下则呈现出监管资源的显著差别。合并以前，银监会在地市及以下设立了304个银监分局和1730个监督办事处，与此相比，保监会则仅有5个保监分局，在区县更是零机构，监管难以覆盖广大地市以下区域的机构和业务。保险基层监管力量的薄弱造成了监管盲区，成为保险基层市场混乱无序的重要原因，拖累保险市场朝健康有序和现代化方向发展。另外，无论是银监会还是保监会，监管力量、监管权威、监管资源都呈现出从中央到基层逐层递减的格局，导致越到基层监管越乏力。
2 银行业保险业监督管理融合的可行性
2.1 行业属性的一致
银行保险的经营理念、融资方式、风险种类、风险特征非常相近。在经营理念上，银行业吸收存款、发放贷款，通过期限匹配来实现借贷资本的融通，保险业则通过运营保费来实现资金保值增值和资本提供。在融资方式上，都属于间接融资，发挥信用中介功能。在风险种类上，都主要包括信用风险、流动性风险、市场风险、操作风险。在风险特征上，两者都是高杠杆运行，杠杆率远高于一般工商业，且都对储户、投保人存在到期兑付或按约偿付义务，风险外部成本很大，关联性、传染性强，一旦出现风险不仅对消费者带来损失，还会对金融体系造成巨大冲击。行业属性的一致性是监管融合的最根本依据。
2.2 监管理念的共通
由于行业属性的一致，银行业保险业在监管理念上存在诸多共通之处，强调“有多大本钱，做多大买卖”，资本充足性位于银行保险监管的核心，通过资本数量、质量的要求，实现风险有效覆盖。巴塞尔协议采用风险资本理念，设立了最低资本要求、外部监管和市场约束的三大支柱。保险监管很大程度上借鉴了巴塞尔协议理念，以偿付能力为核心，强化资本数量质量、保险机构自身风险管理、信息披露，“偿二代”就被称作保险业的“巴塞尔协议三”。此外，均对系统重要性机构实行额外监管要求。 2.3 监管手段的相像
在监管对象上，银行保险都以管机构为主，维护机构的稳健合法经营，防范化解金融风险，保护公众利益和信心，保障金融体系稳定。围绕资本和偿付能力的核心要求，设立一系列指标要求和规则，在具体手段上，以非现场监管、现场检查、市场准入、行政处罚为主要工具。此外，在监管机构设置上，除保监会派出链条较短外，银监会、保监会在派驻条线设置上基本平行，监管力量的梳理整合成本相对较低。
3 银行业保险业监管融合的重点方向
3.1 做实功能监管，优化机构监管
2017年全国金融工作会议提出“功能监管”概念，与之相对的是“机构监管”。机构监管是针对机构抓准入、抓经营、抓风险、抓退出，通过全程审慎监管和风险控制，保障单体机构稳健，并延伸至风险机构的处置，从而维护金融体系整体稳定。但随着混业经营的发展，金融业务出现跨行业、跨市场的交叉，机构监管难以适应风险的交叉传染，因此功能监管应运而生。功能监管关注业务本身，对各类金融机构所开展的同类型业务采取一致的监管标准，有利于减少监管套利、监管空白和重复监管。银保合并后，探索强化银行保险的功能监管，针对类似业务设置相对统一的法规和操作办法，理顺监管资源，将是重要任务。需要指出的是，机构监管和功能监管并非非此即彼，而是纵横交织、并重并行、相互补充，通过机构监管和功能监管的合力，既确保单体机构稳健，又能应对跨业、跨界的业务风险，从而更好防范银行业保险业风险。
3.2 统筹监管资源，加强基层监管
中央政治局第13次集体学习时强调，要统筹金融管理资源，加强基层金融监管力量。银保合并后，亟需整合监管资源，充实基层监管力量，打牢监管基础。一方面，在各个行政层级充分整合资源、人员，完善人才资源跨层级、跨行业、跨区域统筹流动机制，同时，重点配备市县两级保险监管力量，夯实保险监管地基。另一方面，开展系统性培训，按照急用先行、问题导向原则，在全系统开展银行、保险监管业务培训，通过理论教学、案例讲解、边干边学、新老搭班等方法，提高干部队伍两行业监管技能。此外，针对微观风险、区域性风险频发的问题，明确权责、突出衔接，加强与地方政府、地方金融管理部门的协调，形成监管合力。具体来讲，省市两级新设的普惠金融处室，要与地方金融监管部门加密切对接，使普惠金融监管着实下沉至地方。
3.3 统一监管规制，力促合规发展
金融业监督管理是高度法治化的行政行為，银保监管融合后，要求原银行业保险业的监管制度体系进一步统一标准、梳理整合，基于银行保险行业属性和监管理念的共通，建立一整套更加严密的规制体系。对于根本性、广泛性的制度、流程、方法、技能等，进行梳理整合，尽快形成统一的监管标准。在此基础上，推动行业间统一的规范发展建设，促进监管对象打造更符合现代金融企业要求的合规文化、合规制度和问责机制，从而提升行业持续健康发展的内生动力。
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