地方政府债务管理研究

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　　【摘要】近年来，地方政府债务规模不断膨胀，债务风险问题逐渐引起中央政府的关注。本文从研究地方政府债务形成的原因入手，借鉴国内研究经验，结合我国目前城镇化发展，分析财政分权体制下地方政府的财政困境，为防范地方政府债务风险，进一步科学管理地方政府债务规模提出政策建议。
　　【关键词】地方政府债务  债务管理
　　一、引言
　　地方政府债务是以地方政府或公共机构为主体，为筹措财政资金、弥补财政赤字缺口而面向社会发行的借款或者债券。按照2013年审计署的审计报告，地方政府债务涵盖地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及承担一定救助责任的其他相关债务。按照这一定义，地方政府的债务规模中包括显性债务和隐性债务。在旧《预算法》下地方政府没有自主发债权，通过地方政府融资平台催生了大量的隐性债务。近年来，随着经济的迅猛发展，对政府资金的需求急剧升高，地方政府债务规模总量不断膨胀。截止到2018年年末，全国地方政府债务余额已经高达183862亿元。地方政府债务逐渐演变成了地方政府财政健康运行和经济稳健增长中关注的焦点问题。
　　对于处在经济转型的中国而言，地方债务风险对实现经济高质量增长产生了极大的阻碍。本文主要通过梳理地方政府债务现状以及管理等方面的文献，选择具有代表性的观点，提出一些有意义的想法和建议。
　　二、地方政府债务的形成
　　近年来，地方政府债务规模的快速膨胀已经引起了中央政府的关注。2017年，中央政治局通过了防范化解地方政府隐性债务风险的意见，标志着防范政府债务风险的形势已经十分严峻。从地方政府债务的形成来看，其与我国的财政分权制度密切相关。从1994年的分税制改革开始，我国中央和地方的财权和事权划分一直在调整，在改革方向上财权一直在层层上移，事权层层下放。尤其对于经济欠发达地区，财政自有资源匮乏，依赖于中央转移支付，而扶贫攻坚、基础设施投资、环境保护等方面的公共产品主要由地方来承担。面对巨大的财政收支压力，需要寻求额外的财源从而催生了地方政府债务。刘尚希（2004）认为，由于中央和地方政府的财政关系模糊且中央政府缺乏对地方政府的有效监督。地方政府实际具有很大的财政自主权，虽然没有发债权，但是可以通过政府信用背书的其他方式进行举债。下级政府总是能很巧妙地把风险转移给上级政府，风险责任不明确，上级政府往往承担了全部的风险。循环往复，下级政府就可以无视风险的存在，谋求自己的利益。导致了地方政府债务规模的不断扩大。
　　从国家发展阶段来看，我国正处于经济结构调整期，新旧动能转化加快，城镇化建设不断推进向前，城镇化发展的空间广阔，同时建设任务巨大繁重。随着我国城镇化建设速度的加快，政府部门投资规模不断扩张，传统融资方式存在弊端，财政资金缺口规模显著增加，倒逼政府寻求新的融资方式，促进了地方政府债券发行的规模，基于此，发行地方政府债券可以作为解决城镇化融资缺口的重要方式。
　　但是对于通过发债的途径来解决财政收支缺口的方式，其他学者有不同的认识。黄春元，毛捷（2015）的研究从转移支付的视角，发现财政缺口并不一定导致地方政府债务的膨胀。这可能的原因是财政状况恶化的地方政府，其举债行为会更加谨慎。同时，对于市级政府和省级政府的影响有差异，省级政府的财政缺口抑制地方债务规模的作用更加不显著。
　　地方政府债务的形成归根结底是一种政府自发的行为，其产生与财政分权体制、当前的经济发展阶段以及地区经济發展差异等因素息息相关，研究地方政府债务的产生根源有利于因地制宜的管控地方债务风险。
　　三、地方政府债务管理研究
　　为了加强地方政府债务的有效管理，更好地发挥其在经济发展中的作用。首先应当明确财政在地方政府债务管理的主体地位，完善体制机制。以财政体制改革为抓手，推行地方政府公共机构的权利清单，形成财力和事权相匹配的财政管理制度。对全国各省市的债务规模进行摸底排查，清查地方政府债务的规模，全面了解地方政府债务的情况。根据债务偿还期限做好债务偿还的计划，同时建立起具有严格规范的债务投资决策机制、健全的担保机制、完善的地方政府融资管理法律法规的地方政府债务管理与风险防范机制。同时针对目前地方政府债务透明度低的问题，施行地方政府债务披露制度。并通过建立债务投资决策责任制制度，严格贯彻执行“谁举债，谁负责”，根据不同债务类型采取不同处理方式。
　　其次，应该加强对地方政府债务的监督，郭琳，樊丽明（2001）在研究中发现地方政府债务存在的问题主要有缺乏正规的举债渠道导致地方政府债务具有隐蔽性，从而不利于对债务进行管理和控制。地方政府债务管理分散，不仅使资金使用效率降低，同时使得融资总额很难确定，导致财政部门不能对其纳入预算管理。因此为了加强债务资金的监管，可以考虑在地方政府提交本级人民代表大会审批的复式预算中，明确列明资金的投向以及数量，并建立地方债项目资金预算决算制度。将审计监督、财务监督、财政监督有机结合运用到地方债务监督体系当中。
　　此外，可以考虑构建风险预警机制，对财政运行状况进行追踪、监测及早发现危机信号，从而对地方债务产生的风险进行预防，避免危机的发生。贾康，刘薇（2010）提出首先应建立由省级逐步覆盖到市级的财政风险监控与预警机制。实现对财政风险的规范化、系统化、科学化的监督管理。从而实现对债务规模变化及时了解和掌握。在此基础上建立从中央到地方的包含财政赤字、债务水平、预期借债需求占政府收入比例的指标在内的风险预警指标体系。从而逐步形成对财政风险的预期，以尽早采取防范措施。
　　参考文献：
　　[1]刘尚希.中国财政风险的制度特征：风险大锅饭[J].管理世界，2004，（05）.
　　[2]黄春元.财政状况与地方债务规模——基于转移支付视角的新发现[J]. 财贸经济，2015，（06）.
　　[3]郭琳，樊丽明.明地方政府债务风险分析[J].财政研究，2001，（05）.
　　[4]贾康，刘薇，张立承，石英华，孙杰.我国地方政府债务风险和对策.[J].经济研究参考，2010，（04）.
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