日本应对人口老龄化的经验和启示
来源:用户上传
作者:林新真 陈成沐
摘 要：日本是发达的资本主义国家，人口过亿，已进入老龄化社会，但其养老制度具有起步早、覆盖面广、制度健全等优势，研究分析日本养老制度建设，对于我国具有十分重要的意义。描述了日本养老历史和现状，分析日中养老制度的差异，提出强化顶层设计统一养老制度、推广基本养老完善养老体系、拓宽资金渠道保证持续运行、优化调整机制提高保障水平、创新发展方式促进产业升级等建议。
关键词：老龄化 养老制度 养老保险 养老产业
一、日本养老历史和现状
（一）日本人口概况
日本全国总人口1.27亿人，居世界第10位，近年来其出生人口少于死亡人口，人口总量呈自然减少状态，人均寿命83.4岁，连续20年世界排名第1，人口年龄中位数47.3岁，居世界第2位（摩纳哥第1），比中国人口年龄中位数多10岁，比亚洲人口年龄中位数多16岁。日本是人口超老龄化加高龄化国家。1970年步入了老龄社会，1995年晋级深度老龄社会，2005年陷入超老龄化社会。2017年9月，65岁以上人口达3514万，占总人口的比例27.7%，世界排名第1，80岁以上的老年人占比超7%，预计到2035年，日本65岁以上的老年人的占比将达30%以上，是世界上极少数高龄国家之一。
（二）日本养老制度
日本老年人多，人均寿命长，除了经济高度发达、生活水平高外，其中重要原因是老有所养、晚年无忧，日本的养老制度及养老体系较为成熟。日本的养老制度起源于第二次世界大战之后，1959年日本颁布了养老保险方面的法律《国民年金法》，1962年实现了国民养老及医疗社会保险全覆盖，于1985年进行重大修改，并建立了分级养老保险制度。第一级是基础年金制度，实行强制保险，规定20-60岁拥有居住权的所有居民必须参加养老保险，对无收入老人、单亲家庭、残疾者、5人以下小工业者的被雇佣者等弱势群体，实行福利年金制度，费用全部由国家负担。第二级是雇员年金制度，属于强制保险。雇员年金又细分为以企业（雇员5人以上）在职人员为对象的“厚生年金”和以公务员、公营企业职工为对象的“互助年金”，加入二级保险者自动加入一级国民年金。因此，这是国民养老保险一种附加年金，投保对象限定工薪阶层，费用由政府、企业，个人共同负担。同时还从雇员年金费中抽取3.5%的资金组成私营企业的退休补贴金，作为基础养老保险年金的补充。第三级是职业养老保险，属自愿保险性质，参保对象为私人机关经营管理者的职业养老金或公司养老金，有厚生年金基金、适格退职年金、国民年金基金等种类，加入职业养老保险者必须加入第一、第二级养老保险。国民年金、雇员年金、职业养老保险“三级并行、层层叠加”的制度架构，在保证全体国民基本养老保障的前提下，满足不同层次的个体需求。
（三）日本养老模式
日本人的养老模式是多种形式并存的，主要有养老院、居家养老、社区互助三种模式。一是养老院养老。日本养老院按产权性质可分为公立和私立养老院。全国各地建设了健康恢复型养老设施3100处和老年疗养医疗设施3700处，参加保险并足额缴纳保费的居民均可申请入住公立养老院。私立养老院目前已超2万家，每家养老院平均拥有50间以上房间，生活自理无障碍者入住费用与当地中等水平地段的租房费用相当，大部分老人能够承担的起，因此很多日本老人选择住在养老院。二是居家式养老。日本养老院大部分建在郊外，进出不便，亲属探视困难，虽然养老院设施完善、服务质量好，但受传统观念影响，70%以上日本老人选择居家养老，居家老人可以请专业公司上门护理、帮助洗浴、日托护理等，日本还建设很多“托老所”，方便年青人上班、外出时将老人托管。三是社区互助。社区互助主要由非营利性民间组织组成，成员由老人和志愿者组成，为社区内老人提供帮助，组织老人参加各种活动，同时将社区老人的需求向政府有关部门反应，起到上下沟通的效果。
（四）日本养老产业
日本的养老产业经过几十年的发展，积累了丰富经验，已发展成为成熟产业。养老服务机构众多，有公立老年公寓、付费的养老院、老年痴呆症养老院、介护疗养院、社区服务中心、特别养老院等，能够满足各类不同人群的个性化需求。日本十分注重老年人的特殊需求，对养老产业实行专业化分工，诞生了一大批老人用品、老年餐饮、管理咨询、养老服务人员培训等优秀企业，形成了以养老服务机构为中心的银发经济产业链。此外，大力发展老年辅助器具产业，品种齐全，技术含量高，如老年人定位仪、步行辅助车、健康监测设备，移动拐杖等。这些器材可购买，一般以租赁形式为主，消毒后循环使用。
（五）日本养老改革
随着日本老龄化不断加剧，养老制度中存在的问题不断侵蚀着养老体制的根基，日本对养老制度进行了动态的系统改革，以确保养老制度可持续发展。一是养老金领取条件的修改。厚生养老金领取比率减少5%，冻结65岁以上的养老金随物价指数上涨，分步推迟养老金支付年龄，男性从2013年到2025年，女性从2018年到2030年，每3年增加1岁，领取养老金年龄逐步延长到65岁。二是养老金缴纳条件的修改，参加养老金缴纳的年龄从25岁降到20岁、65岁到69岁之间的在职员工，必须缴纳养老金、工资和资金收入全部纳入养老金缴纳基数，同时为低收入者提供优惠，规定一定收入所得以下，减半缴纳国民年金保险费。三是养老基金运营的改革。成立年金经营基金会，聘请专业人员进行管理和经营。逐步将养老保险基金推向资本市场，设立投资专门委员会，对投资资本市场的资金进行严格审查，按国际财会标准，公布经营信息，接受国民监督。四是加大财政投入。对基础养老金的财政负担，由三分之一提高到二分之一。五是实行老人介护保险制度。对投保人的身心健康、日常看护及疾病预防等做好保障。
二、日中养老制度的差异
中日两国都是人口大国，同样面临少子化、老龄化的挑战。日本老龄化比我国早20-30年，养老制度较为完备，日中二国在养老制度方面存在以下差異： （一）法规制度
日本的养老制度从1959年颁布《国民年金法》开始就以法律的形式确定下来，中间虽有调整变化，但前后一脉相承，不断调整完善，而且保险制度惠及全体国民，甚至在日的外国人也能享受保险待遇。我国1951年开始创建养老保险制度，中间经历了废除、恢复、调整，养老制度的创建形式有条例、决定、通知、规划、意见等多种形式，法律效力低、稳定性差、制度碎片化严重，直到2010年才颁布《社会保险法》。此外，机关事业单位、企业在职职工、城镇居民、农村人口分别实行不同的养老保险制度，多轨并行，待遇悬殊，无形中扩大了不同人群的收入差距。
（二）经费来源
日本老龄化来临时，已是发达国家，国民收入高、国家财力雄厚，财政投入大，其基本养老保险（国民年金）和介护保险的经费三分之一来源于财政，后来提高到二分之一，日本的养老保险经费从开始就实行个人缴费和财政补助，经费来源长期稳定，没有历史欠账。我国现在仍处于社会主义初级阶段，未富先老严重，养老保险制度长期处于变化之中，1997年从现收现付改为社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，已经退休和在此之前参加工作的人员的工作时间，视同缴费，出现大量隐性债务和个人账户空帐运行，历史欠账多，财政补助资金主要用于机关事业单位和职工养老保险，金额有限，新农合保险资金来源于个人缴费、集体企业筹资，以自我保障为主，财政资金支持较少。2018年末，我国基本养老保险基金累计节存5.8万亿元，资金分散于各社保机构，年投资收益率不足2%，不利于基本养老基金的保值增值。
（三）覆盖范围
日本的养老保险覆盖全体国民，公共养老金、企业补助养老金、个人储蓄养老金制度层层叠加，确保国民的基本生活。我国养老保险覆盖范围小，机关事业单位全覆盖，国有企业基本实现全覆盖，城镇集体企业覆盖率75%，其他经济类型企业和农民、自由职业者、个体工商户等覆盖率较低。
（四）统筹层次
日本的养老保险实行全国统筹，很好地解决了不同地区经济发展水平差异给养老保险造成的冲击。我国养老保险的统筹层次较低，名义上实行省级统筹，调剂的比例和金额有限，大部分省、市仍实行分级统筹，养老保险基金抗风险能力差，跨地区养老保险关系转续和领取不便，城乡之间、东部与中西部之间结构性矛盾突出，2018年7月，建立了企业职工基本养老基金中央调剂制度，调剂比例3%，调剂基金总规模2422亿，有效缓解了上述问题，但这只是临时性制度安排，没有形成全国统一的社会保险制度。
（五）保障范围
日本老年人自身富有，65岁以上老人拥有全日本50%的储蓄，还享受高质量的社会保障。年满65周岁，一次性领取20万日元用于住宅改造，营造适合老人的生活环境;每年发放10万日元补助，用于购买老人护理用品;享受免费医疗，并根据老人的健康状况，发放护理保险费，每月少则5万日元，多的十几万日元;用于聘请专业的护理人员帮助洗澡、打扫卫生、按摩、做饭等介护服务费用报销90%。我国在职人员退休后，可按规定领取养老金，养老金数量与参加的保险种类相关，生病时可按比例报销医药费，老人护理和老人用品则完全自费。
（六）产业水平
日本的老年产业发达，专业化水平高。有数量众多、各具特色的养老院、托老所，受过专业培训的护理人员，还有高科技的老人用品，我国的养老产业刚刚起步，尚未形成完整的产业链，养老服务机构少、设施不完善，护理主要由未受过专业训练的保姆提供，老人用品大多是初级产品，科技含量低。
三、启示和建议
我国人口正在快速老龄化，尽快建立适合国情的养老保险制度迫在眉睫，借鉴日本应对人口老龄化的经验，我国应采取以下措施：
（一）强化顶层设计，统一养老制度
改变过去分兵突进、分步实施、重点突破、逐步完善的改革思路，从顶层设计上明确改革的基本路径，以法律形式确认养老保险制度的基本框架，明确个人、组织、政府的权利义务，以国家强制力保证实施。一是要建立覆盖全体国民的基本养老保险制度，做到养老保险全覆盖，有利于缩小贫富差距、彰显公平正义、促进城乡融合、共享改革成果，使人民群众有更多的幸福感、获得感。二是充分发挥我国的制度优势，完善省级统筹办法，实行统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂，尽快实现全国统筹的目标。三是变多轨并行为单轨运行。应尽快将4种养老保险合并，化解“双轨制”矛盾，建立统一的养老保险制度，但要防止平均主义，搞“一刀切”，统一养老制度要体现公平性、流动性、可持续性原则，注意前后制度的对接，制定符合不同职业、不同人群特点的制度安排，创造公平的机会和权利。
（二）推广基本养老，完善养老体系
在制度设计上，我国有基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险等多层次养老保险体系，但在实际运行中，基本养老保险并未实现全覆盖，企业补充养老保险发展不平衡，个人储蓄性养老保险名存实亡，因此应强制推广基本养老保险和企业补充养老保险，所有20-60岁的国民必须参加基本养老保险，所有企业包括私营企业、外资企业、个体工商户、自由职业者等人群，都必须参加企业养老保险，对缴费确有困难的人员，给予缴费减免优惠或由财政支付保费，鼓励个人储蓄性养老保险，加快形成以基本养老保险和企业补充养老保险为基础，以商业性养老保险和个人储蓄性养老保险为补充的多层次的养老保险体系。
（三）拓宽资金渠道，保证持续运行
一是分阶段提高最低缴费年限，从15年调整为20年。二是分阶段逐步延长退休年龄到65岁。三是提高养老基金运营效率。要放宽投资限制，拓宽投资渠道，引进精英人士参与基金管理，设立专门投资公司进行专业化运作，按照“安全性、流动性、经济性”原则，提高基金的运营效率和保值增值能力。四是加大财政投入力度。要制定财政投入相对固定的比例，并随着社会经济发展和财政收入的增长逐步提高，制定支持养老事业的财政补助标准和税收优惠政策，支持企业参加补充养老保险和个人储蓄养老保险。五是国有企业的利润按比例划入养老基金，并将部分国有资产划转养老基金所有，逐步解决养老保险的历史欠賬。 （四）优化调整机制，提高保障水平
应根据工资、物价上涨、财政收入状况，建立养老金正常调整机制，实现养老金的稳定增长，同时实行基础养老金和个人账户养老金相结合，建立养老金待遇水平与缴费金额、缴费年限相挂钩的激励约束机制，防止造成新的社会不公和高福利过重负担，体现个人劳动时间缴纳养老保险的贡献，让基本养老金随社会经济发展而“水涨船高”。同时在老年医疗和长期护理方面，提高报销比例，减轻老年人负担。
（五）创新发展方式，促进产业升级
我国的养老产业刚起步，产业链不完整，市场空间广阔、发展潜力巨大，促进养老产业发展，是重要的经济增长点。一是政策扶持。在土地、财政补助、税收、信贷、水电煤气等方面向养老产业倾斜，使养老产业有宽松外部环境。二是科技引领。高校尤其是职业高等学校在招生人数、专业设置上，要充分考虑社会的需求，多培養市场急需的养老产业人才，同时对从事养老产业的专业人员，在工资福利、职称评聘等方面给予同等待遇，使培养的人才愿意从事养老产业。三是增加投入。在加大财政投入的同时，鼓励民间资本、外资投资养老产业，不论投资主体的性质，享受同等的优惠政策。四是完善布局。要根据人口密度和老人的分布状况，逐步完善养老服务机构、托老所、日间照料所的网点布局，提高网点的覆盖面。五是产业配套。提高养老产业专业化分工，创立、扶持一批专业公司，培养一批专业人才，如设计公司、护理公司、老人餐饮配送公司等。加快发展防老人走失“定位仪”、自动排泄处理马桶、老人探测器、健康监测设备、远程医疗终端、广播体操机器人、喂饭机器人、监视用药机器人等各类科技产品，提高老年人的生活质量和幸福感，为经济发展提供新动能。
参考文献：
[1]尹文清.老龄化背景下日本养老制度改革与启示[J].东岳论丛，2015（05）.
[2]张小靓.日本“介护保险”养老制度对中国养老政策的启示[J].齐齐哈尔大学学报，2016（03）.
[3]杨振轩，胡立君.日本养老产业发展的政府职能与启示[J].学术界，2018（01）.
[4]习开冉，郝志梅.日本养老社会保障制度对我国养老事业的启示[J].卫生经营管理，2018（10）.
[5]巴曙松，方堉豪，朱伟豪.中国人口老龄化背景下养老金缺口与对策[J].经济与管理，2018（06）.
[6]刑韵龄.中日养老现状及制度对比分析[J].产业经济，2018（06）.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-15041788.htm
