新时期地方政府应急管理研究
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[提要] 新的历史时期，如何建立应急管理机制是地方政府必须考虑的问题。因此，有必要提高地方政府应急管理能力，建立相应的应急管理机制，形成完整的应急管理体系。这是维护地方政治经济发展所必需的行政手段，地方政府必须承担责任，促进和谐发展，全面建设小康社会。
关键词：新时期;地方政府;应急管理机制;研究
随着全球化、信息化和知识时代的到来，中国与世界的关系越来越紧密，为中国的发展带来机遇。同时随着经济的发展，公共安全事件也呈现高发、频发、并发的态势，这也是世界上任何一个国家经济发展进程中的一般规律。尤其是2003年的“非典”，从广东蔓延，共扩散内地24个省市，发病5，327例，死亡349人，在如此重大疫情面前，中国政府充分认识到应急管理的体制、机制、法治保障的缺位，自此现代应急管理诞生，中央和地方政府迅速建立应急管理体系。可以说我国应急管理建设起步晚，体制还未健全，目前在国家机构改革中虽然已经提出成立应急管理部，但也并非涵盖所有四大类突发事件的管理与应急处置，当然这也是在改革和探索中需要逐步完善的，是中国特色应急管理体制改革与中国的基本国情和具体实践相结合的体现。当前我国正处于全面建成小康社会的重要时期，任务重、压力大、矛盾多，尤其是突发的公共卫生事件、社会安全事件和事故灾难以及自然灾害不断涌现，给经济发展和社会稳定带来一定的负面影响，因此加强突发事件的应对工作是当前各级政府重点工作，尤其对基层地方政府来说，是各类突发事件的起源地，如果能够在各类突发事件出现之前已经建立预案，在突发事件发生时能够制定应对方案，在突发事件发生后能够妥善结案，这对维护地方的稳定和经济发展势必会起到更加积极的作用，地方政府也可以在更大程度上赢得当地人民的信任，提高政府的信誉。结合本人在应急管理研究领域中的工作经验，本文就地方政府应急管理研究的问题，从四个方面展开，从介绍当地政府应急管理现状出发，具体分析了地方政府应急管理中存在的问题，阐述了中国地方政府建立应急管理机制的必要性，最后结合实际创新，提出了地方政府应急管理的新思路。
一、地方政府应急管理现状
政府作为国家的管理者，是应急管理的最有力量的执行者，是应急管理体系的核心，因此应急管理是政府必须肩负的责任。政府应急管理在概念上是指政府为应对紧急情况而开展的一系列有计划和有组织的管理流程。主要任务是如何有效预防和处理各种紧急情况，尽量减少紧急情况的负面影响。目前进行的国家机构改革，成立应急管理部，其目的就是在应急管理部的直接领导下能够实现资源的集中，队伍的集中和全流程的管控。但从其职能上来分析，应急管理部在工作实施中并不能“包办”全国应急事物，社会安全事件，公共卫生事件和一些自然灾害仍在其主要管理范围之外。与其他部门之间依然存在界限不清，武警消防队伍整体转制后，虽然有了自己的综合消防、救援队伍，但缺乏常备队伍的培训，整合和布局，转制后的队伍建设与发展衔接等问题依然存在，应急资源和应急信息的整合有待完善，多部门应急响应效率和部门间联动配合机制还有待提高和完善，落实在下级地方政府的应急管理部门还存在诸多问题。
首先，从预防角度来分析，地方民众对社会治安现状的认知与评价方面来看，社会纠纷处理不当是纠纷扩大化的一个重要因素，与此同时，社会纠纷的数量，范围和性质的变化可以反映当地政府应急管理的能力。以社会安全类事件为例，据调查地方政府社会治安情况中61%是比较稳定的，多数纠纷是可以化解的，乡间调解占比59.9%，政府人员调解占比28.4%，从民众对社会治安的满意度调查来看，54.3%比较满意，37.9%表示一般，7.8%表示堪忧，可见社会民众对政府的应急管理期望在不断的提高，地方政府也需要不断改进应急管理。其次，从公众对紧急情况的认识和参与地方政府应急管理的意识来看。目前公众的紧迫感相对较弱。10.1%人们没有忧患意识，加强人民的紧迫感是地方政府做好应急管理的基础。因为公众的紧迫感可以直接影响突发事件的发生和影响程度及范围。此外，人们对地方政府应急管理的低参与度不利于地方政府建立应急管理机制，因为在紧急情况下，政府工作人员数量和能力是有限的，民众自救和互助在应急处置过程中起到很大作用。再次，从地方政府应急管理服务意识和责任意识来看。突发事件发生，演变是一个量变的过程，如果地方政府能够在服务民众，解决民众诉求中发挥有效作用，势必会将突发事件缩小甚至扼杀在摇篮里，可多数的地方政府对于民众诉求重视程度不够，对民众的服务意识和突发事件的责任意识是淡薄的，使得民众越来越不信赖地方政府，调查显示民众向政府反映诉求的占比17.1%，这充分说明地方政府没有得到民众的充分信任，因此在突发事件发生时，民众就更不信赖地方政府。最后，从地方政府突发事件预防体系建立情况方面来看，预防体系是一个系统的工程，需要地方政府从宣传教育到预防设施等方方面面的去完善，制定一套能够应对突发事件的应急预案。这里面包括地方政府应急响应得到民众的满意度情况和地方政府应急平台的建设等两个方面，据统计36.2%的民众表示能够接收到政府传递的应急信息，56.5%表示没有及时收到政府方面的应急信息，7.2%民众表示从未收到过政府方面的应急信息，可见地方政府在应急信息公布和应急平台建设中还存在很多问题。从上述几个方面，结合统计数据，对当前我国地方政府应急管理方面的情况做了简要的概述，现实表明，地方政府在应急管理方面存在一些亟待解决的问题。
二、地方政府应急管理存在的问题
应急管理是地方政府的一项重要工作，尽管我国多数的地方政府已经搭建了应急管理平台，已经构建起应急管理体系，可仍然存在着诸多问题。首先，地方政府領导干部的应急管理理念存在偏颇。对于突发事件的预防和监测明显是不到位，不全面的，甚至有的领导干部忽视应急管理体系的建设，认为应急管理是可有可无的。其次，预案体系建设尚不完善。中国各地的地方政府制定了应对自然灾害，事故灾难和社会安全事件和公共卫生事件的应急预案。可预案普遍存在不规范，不科学，不完整、不因地制宜、可操作性差和不培训学习、不进行演习、演练等问题，特别是缺乏紧急联动机制。再次，在防灾和避免以及自助和互助方面缺乏教育。地方政府应注重防灾避险，应在自救和互助上下功夫。汶川地震中桑枣中学无一伤亡和其他学校伤亡惨重形成鲜明的对比，可见桑枣地方政府对于防灾避险和自救互助在突发事件发生时起到明显的作用。利用现代科学技术加强宣传教育和演习，增强人们的自我防范和互助意识。在发生紧急情况时，能够采取自救和互助，以尽量减少突发事故造成的损失。最后，缺乏完善的应急管理法律法规。在应急管理中依法行政还需要加强，在我国的现行法律法规中关于地方政府在公共突发事件中的职责权利和义务没有明确的规定，使得地方政府无法可依，不作为或者少作为现象严重，同时关于地方政府在应急管理中的监督也没有明确的条款，使得监督不够或者没有监督，这也影响了地方政府应急管理的合法性和完整性。我国各个地方经济发展进入一个新时期，需要稳定和谐的大环境为发展提供保障，需要地方政府在应急管理中有所为，有作为，有担当，有能力，有保证，将公共危险的损失降到最低，保证民众生命和财产的安全，这是地方政府不可妥协的责任和义务。 三、加强地方政府应急管理的新思路
针对地方政府应急管理存在的问题，提出了以下可行的建议：
第一，加强政府和全社会的公共安全意识，提高地方政府应急管理能力。地方政府各级领导应积极参与应急管理培训和学习，提高应急管理意识，充分认识应急管理的重要性。应急管理是日常工作的重要组成部分。提高地方政府的应急预案制定和突发事件监测预警能力，提高地方政府调节纠纷控制事态的能力，同时，应加强对整个地区公共安全意识的宣传，使公众充分了解并积极参与。使得突发事件发生时，民众自救和互助，成为地方政府的补充力量。尤其是要利用现代科技和移动终端，将公共安全意识普及到城市，乡村的角角落落。
第二，建立健全应急管理机制。目前，地方政府在机构改革中都在组建应急管理厅（局）等政府职能部门，但一定要避免简单的职能整合和机构重组，相反，我们必须在改进系统的基础上真正完善应急职能、健全应急功能，提高应急能力。地方政府加大在应急管理体系的建设与投入，建立一套适合地方实际情况的应急管理机制，应急处理中的有效预警，有效控制和有效恢复。应急管理是一项系统工程，需要所有政府部门的协调联动。政府各个部门加强联合，实现各种社会资源的整合，建立政府相关部门、社会组织和民众共同参与的联动机制，形成多主体，多层次，多链路的协同作用，使应急管理有效运作。
第三，大力完善应急管理法律法规。中国应急管理的法律法规仍然不完善。2007年颁布了综合性的《突发事件应对法》，但缺乏执法主体，没有明确责任部门，也没有应急处置监督与考核制度等相应的规范性法文。因此，有必要加强应急管理法律建设，从法律层面确保地方政府应急管理的时效性和适当性。随着依法治国的不断进步，中国的一切行政事务必须依法行政，应急管理应纳入合法化轨道。明确地方政府在应急管理中的职责，权利和义务，有效监督地方政府在应急管理中的行为。使得地方政府的能力具备高效的应急能力和提供有效的应急服务。
第四，提高地方政府决策和管理能力。地方政府的决策和管理能力直接影响地方政府在应急管理中的有效性。在实际应急管理中，正是由于地方政府在处理突发公共安全事件时缺乏科学的决策和有效的管理，公共安全事件扩大，人民生命财产受到破坏。因此，提高地方政府的决策和管理能力是地方政府应急管理的关键和核心。地方政府为不断的提高决策和管理能力，应聘请相关的专业的专家对应急管理进行科学的布局和策划，使当地政府的应急管理专业，科学，高效。
第五，信息畅通无阻，社会力量参与应急管理，社会保障措施得到全面加强。在信息时代，尤其是在互联网高度发达，新媒体传播加速之下，信息的沟通和传播是无法阻止的。地方政府在公共突发事件发生时应建立信息及时公开机制，掌握信息沟通和交流的主导权，有效引导舆情，尊重民众知情权的同时引导民众正确认识公共突发事件并参与到公共突发事件的自救和互助中，成为地方政府应急管理的有效补充。单靠政府力量应对应急管理是不够的，地方政府在应急管理中应吸纳社会公共组织和社会公共管理机构参与，建立多中心的应急管理模式，利用社会资源弥补地方政府在应急管理中的不足，建立起强政府大社会的应急管理模式，充分发挥全社会积极参与的保障措施。
四、结语
在经济转型和快速发展的新时期，人们对生活水平的要求越来越高。第十九次全国代表大会明确指出，中国新时期的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，可见民众对于和谐稳定也提出了更高的要求，作为地方应急管理的直接执行机关和践行机构，地方政府在应急管理中担当首要的责任，通过分析我们清醒地认识到了地方政府应急管理的现在以及存在的问题，正视这些问题，从建立和完善应急管理体制，提高地方政府的应急管理和决策能力，加强信息交流和沟通以及全面强化保障措施等方面提出新的思路和想法，建立以政府为主体、社会力量广泛参与的应急救援组织，为中国特色应急管理体系注入强大动力，不断提高地方政府应急管理能力，保障好民众的生命财产安全，将突发事件扼杀在摇篮里，将突发事件的损失降到最低，为维持地方经济的发展和地区的和谐稳定而不断努力，为全面实现小康社会而不断努力。
主要参考文献：
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