利益集团对我国公共政策制定影响机制分析
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[提要] 改革开放和市场经济的快速发展，推动中国社会形成多元化的利益结构，导致公共政策的制定和实施过程日益受到利益集团的影响，公共决策的制定过程也成为不同利益集团博弈的过程。本文着重对利益集团影响我国公共政策制定的路径、利弊进行分析，并给出优化利益集团对我国公共政策制定影响的具体措施，以期为指导实践提供有益的思考。
关键词：利益集团;公共政策;政治参与
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2019年11月13日
一、问题提出
改革开放以前，我国实行社会主义计划经济体制，着重强调人民利益与社会利益的一致性以及人民内部利益的均等化，忽略了不同利益主体间的利益冲突与矛盾并且拒绝承认社会主义国家存在利益集团。伴随改革开放和社会主义市场经济的发展，尤其是“先富带动后富”政策的实施，使得我国的社会利益结构逐渐呈现多元化趋势，利益集团的概念也越来越清晰。1988年，党的十三届二中全会首次在工作报告中指出“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾”。经过四十多年时间的发展，不同的利益集团成为社会利益结构中的重要组成部分，直接或间接的影响公共政策的制定过程。近年来，党和政府已经开始认识到利益集团对公共政策制定的影响，逐渐采用更加合理的公共政策制定方式来消除其弊端。基于此，本文研究利益集团对我国公共政策制定的影响机制，为优化利益集团对公共政策制定的影响给出可行政策建议。
二、利益集团影响公共决策的路径
利益集团在具备一定的实力和影响后，通过什么途径来影响政府公共政策的制定成为其关注的重点环节，有效的路径选择能够在成本最小的条件下实现本集团利益的最大化。目前，我国利益集团影响公共决策的路径选择主要有：社会关系网络、说服工作、大众传媒、寻租行为以及集体性行动选择。
（一）组织社会关系网络。受传统儒家思想的影响，中国社会自古以来就形成了“人情社会”，有别于西方国家的“法治社会”。在这种文化背景下，借助社会关系网络达到影响公共政策的目标成为众多利益集团首选的方式。利益集团内部成员利用家族亲缘关系、地缘关系、同学朋友关系等，能够比其他集团更早的获取公共政策制定的相关信息，增强其对政策制定影响的力度。此外，相比于不具备社会关系的利益集团来说，建立在社会关系基础上的路径选择具备更高的成功率和较低的成本，因为在人情社会中，政策制定者总是倾向于优先选择考虑“熟人”的利益诉求。
（二）采用说服手段。利益集团采用“说服手段”对公共政策的制定过程施加影响也是其经常采用的方式。相比于借助社会关系网络的“以情服人”，采用说服手段更多的是不同利益集团与政策制定者间进行博弈的过程。在公共政策的制定过程中，利益集团可以在充分考虑自身利益最大化的条件下，针对公共政策的制定进行社会调研并最终形成具有说服力的研究报告，通过摆事实、讲道理的形式对影响政策制定者的行为。当然，采用说服手段更多强调的是“以理服人”，所以利益集团的说辞不仅仅需要体现本集团的利益诉求，还需要突出社会公共利益和政策制定者的预期目标，追求自身利益目标和政策制定者目标的一致性。
（三）借助大众传媒。随着科学信息技术的发展和群众思想意识的转变，以网络、电视为代表的大众传媒在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。而利益集团借助大众传媒的力量对政府公共决策施加影响也成为新时代背景下的有效路径选择。首先，利益集团可以借助大众传媒的力量收集公共决策的相关信息，提高与决策机构进行博弈时的信息对称性，掌握博弈主动性。其次，利益集团可以网络、报纸等大众传媒方式吸引大量民众的注意力，引导社会舆论朝着有利于自身利益最大化的方向发展，并且可以通过社会舆论的增强给政府决策机构施加压力，迫使决策机构做出让步。
（四）寻租行为。现阶段，我国正处于经济转型阶段，多重利益交织，诱使利益集团通过寻租方式来对公共政策的制定和实施施加影响。再加上目前国内政治体制建设有待完善，监察力度有待加强，政府官员自身素质不过关等原因，使得寻租路径的选择拥有广阔的“沃土”。利益集团可以通过给予金钱、购买房产、负担官员子女出国留学等方式来进行寻租，将公共决策制定者的利益与集团利益捆绑在一起，并最终实现影响公共决策制定的目的。尤其是随着利益集团力量的不断增强，寻租行为的路径选择不再以决策者的意愿为转移。强势的利益集团很可能会采用具有胁迫性质的寻租手段，迫使政府决策者不得不与该利益集团合谋，使得公共政策的制定偏离预期目标。
三、利益集团影响公共决策的利弊
（一）增强决策的民主性、科学性与合法性。利益集团对公共决策制定的影响有助于增强公共决策过程的民主性、科学性和合法性。首先，利益集团对政府决策机构施加影响的过程是不同利益集团间、利益集团与决策机构间的博弈过程，不同的利益集团通过博弈表达自己的利益诉求，有助于决策机构综合衡量各方利益，避免政府决策部门的独断专行，增强公共决策民主性。其次，利益集团内部许多成员掌握专业知识并且拥有某一方面的从业经历，能够在博弈过程中利用专业知识和丰富的经验分析公共政策制定的利弊，提高公共决策过程科学性。最后，利益集团积极参与公共决策有助于鼓励更多的公民参与政治，在实施“公民政治”的条件下，政府部门的寻租行为才能得到有效监督和抑制，促使政府决策机构严格依法决策。
（二）加剧社会利益结构的分化。市场经济发展和社会转型导致的多重利益交织，使得我国存在众多复杂的利益集团，但是这些利益集团在成员构成、利益诉求、影响力等方面存在明显的差异。这就决定了不同的利益集团对公共决策制定所施加的影响不同。规模大、实力强的利益集团能够采用更有效的方式对公共决策的制定施加压力，而相对规模小、实力弱的利益集团在博弈的过程中处于弱势地位，不能有效的表达自身的利益诉求。最终结果就是公共决策更加强倾向于代表强势利益集团的诉求，从而加剧社会利益结构的分化。我国目前的垄断行业就是强势利益集团的集中代表，在很大程度上加剧收益在不同行业间的分配差距。
（三）降低政治權威。根据“国家主义范式”理论，国家作为独立行为者才能更好地在经济发展、政治稳定以及外部防御等方面发挥作用。同样，政府决策机构作为公共政策制定主体，只有在保证自身行为独立性的基础上，才能有效地进行决策制定。但是，众多利益集团通过相互博弈参与公共决策制定过程，打破了决策机构的独立性。如果任由强势的利益集团操纵公共政策的制定和实施，将会严重破坏公共决策的合法合理性，并且弱势利益集团的利益诉求在得不到满足的情况下，会对政府部门的合法性和公信力产生怀疑，影响国家政治权威。
四、几点建议
（一）加强政府自身能力建设。政府作为公共政策制定的主体，承担维持政治稳定，促进经济社会发展的责任。加强政府自身能力建设有助于提高政府的清廉、防腐能力，对于增强公共决策的科学性、民主性以及合法性都发挥着重要的作用。对于那些借助违法手段干预公共决策的利益集团，应该依法给予取缔，严厉打击，保证以人民群众为核心的社会公共利益。
（二）提高弱势利益集团的影响力。由于利益集团实力的不对等，导致公共政策的制定和实施存在公平性方面的问题，加剧了社会以及结构的分化，政府应该积极提高以普通大众为主的弱势利益集团的影响力，增强利益集团间的平衡性。不仅有助于缓解社会利益分化，还能够增强公共决策制定的民主性、科学性和合法性。
（三）充分发挥大众传媒的监督作用。大众传媒作为社会生活的主要承接载体，在监督政府公共决策和利益集团的运作等方面发挥着重要的作用。充分发挥大众传媒的监督作用，在社会舆论的压力下能够在较短的时间内促使问题合理合法地解决。
主要参考文献：
[1]戴维·伊斯顿.政治结构分析[M].王浦劬，等译.北京：北京大学出版社，2016.
[2]曼库尔·奥尔森.国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化的新描述[M].吕应中，译.北京：商务印书馆，1999.
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