浅析行政事业单位财政项目支出绩效评价
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摘要：预算管理是行政事业单位财务管理的基本内容，党的十九大报告提出全面实施绩效管理，为预算管理指明了方向。将绩效管理理念纳入预算管理领域，是践行节约型政府的重要举措，也是部门预算管理的必然选择。近年来，在不断推进的预算绩效管理中，绩效评价作为核心手段是深化预算管理体制改革研究的重点。部门预算支出绩效评价中的部门整体支出和项目支出分别作为两个维度，对预算单位的预算管理工作进行评价。按照财政部要求，以开展项目支出绩效评价为主，适当开展整体支出绩效评价为辅，逐步推进绩效评价工作。文章以部门预算项目支出绩效评价为研究对象，主要是由于部门项目类型繁多，支出金额较大，项目执行与行政事业单位的发展息息相关，项目支出的合理合规性直接体现为履职能力的实现。以地震部门绩效评价工作资料为基础进行梳理，在实现预算项目支出绩效目标管理全覆盖的基础上，分析项目支出绩效评价存在的问题，探讨如何有效的开展项目支出绩效评价工作，规避由于目标不清、指标设置不明造成的固有风险和由于舞弊行为造成的道德风险，从而顺利开展符合现代预算管理理念的绩效评价工作。
关键词：预算管理;绩效管理;项目支出;绩效评价
一、预算绩效管理的意义
预算绩效管理是当前深化财政体制改革的重要举措，是建立节约型、服务型政府的必然选择。近年来，财政收支平衡压力加大，伴随着供给侧结构性改革的深入推进，减税降费力度的增加，财政收入增速不断放缓。与此同时，部门对预算资金的需求面不断扩大，在有限资金下最大限度地提高资金使用效益，缓解财政收支矛盾，迫切需要深入推进预算绩效管理。
预算绩效管理是一种以支出结果为导向的管理模式，强调预算支出的责任和效率，是预算编制、预算执行、监督反馈、结果应用的全过程管理，在提高资金使用透明度的同时，能更好地着眼于部门长远发展，有利于部门履职职能的实现。随着预算绩效管理制度的完善和改革措施的实践，预算绩效管理发展取得了突破性进展。绩效评价作为预算绩效管理的核心手段，由于评价对象多样、指标设置繁琐、评价程序复杂、评价体系建设乏力、反馈及结果运用不充分等因素，成为预算绩效管理研究重点和难点。部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。通过对部门项目支出绩效评价工作的梳理，汇总积累的实践经验，分析部门项目支出绩效评价工作中存在的问题，力求寻找突破点，对在目标设置、指标完善、结果反馈等方面探索，尽量杜绝舞弊行为，推动项目支出绩效评价工作的顺利开展。通过开展绩效评价，强化了自我约束意识和责任意识，使预算管理思路逐步从“多要钱”向“管好钱”、“花好钱”发生转變，进一步重视支出绩效、支出责任和产出结果，从而更好地为部门预算管理工作服务。
二、部门项目支出绩效评价工作开展情况
绩效评价是根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。
（一）拓宽绩效评价范围
按照财政部门要求进行项目支出绩效评价工作，评价项目数量和资金规模逐年扩大，并深入推进重点项目绩效评价。从项目属性看，实现了从固化项目、信息化项目到一次性项目自评工作全覆盖。从项目资金量看，从选取部分金额大的重点项目进行绩效评价，到全部项目纳入绩效管理。绩效评价对象范围的扩大，为部门开展绩效评价工作积累了重要的基础性数据，为推动预算绩效管理的全面实施奠定了基础。
（二）规范绩效目标填报
绩效目标管理是绩效评价的基础和前提，绩效目标要符合指向明确、具体细化、合理可行的要求。绩效目标要以绩效指标予以细化、量化，从单一的产出指标逐步过渡到产出与效果指标并存，从定性到定性与定量相结合，从指标数量过少或繁多到合理控制指标数量的发展过程。近几年在绩效评价工作中，通过对积累项目基础数据进行汇总分析，尝试建立部门特色的绩效指标库，为部门项目支出绩效服务。
（三）整合绩效评价指标
绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。所谓工欲善其事必先利器，高度关联、体现核心、兼顾定性与定量的绩效评价指标是不断完善项目支出绩效评价工作的必然选择。由于部门业务领域迥异、发展侧重点不同、项目类型繁多等因素，按照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》的规定，在合理运用共性指标时，适当选取具有可衡量性的个性指标。目前正在探索从项目分类出发，从历史数据归纳总结选取部门特色绩效评价指标。
（四）组合绩效评价方法
合理选择评价方法，避免单一方法带来的风险。近年来，按照项目支出绩效评价相关管理办法的要求，在实施绩效评价与自评的过程中，制定绩效评价工作方案选取合理的评价方法，尝试从单一方法向多种方法联合运用，有效避免了因方法选择造成的评价的不公性，多种方法并用起到了了互补与监督的作用，最大限度降低了选取单一方法的缺陷。
（五）推进评价结果反馈
项目绩效评价结果采取三种形式进行反馈，包括以绩效评价报告形式向财政部门和上级部门反馈，以信息公开形式向社会公众反馈，以公示制度向项目部门反馈。通过绩效评价报告形式将项目执行情况反馈到主管部门，在部门门户网站上公开项目支出绩效评价工作信息，将项目绩效情况随同预决算公开，接受社会监督。绩效评价信息公开的内容实现从选取的重点项目公开到全部财政项目绩效评价信息公开，从绩效目标填报情况到绩效自评实施情况的全公开，实现了从预算申报到预算执行情况的全方位的信息公开。
三、项目支出绩效评价存在的问题
（一）绩效目标设定不清晰
绩效目标是开展绩效评价工作的起点也是终点，绩效目标填报质量的高低直接影响绩效评价工作的成果及其应用。从实践工作中发现绩效目标设置存在以下问题：一是绩效目标设置不明确，出现以工作内容代替目标进行填报现象。目标是通过工作内容达到的预期成果，工作内容是达到目标的实践过程，两者不能混淆运用;二是绩效目标设置不合理，不能有效区分拟实现的长期目标及年度目标。按照滚动预算项目管理，应清晰界定长期任务和当年工作任务;三是绩效指标细化量化程度不足，不能达到明确可量化、可考核的指标值。如产出数量指标量化度不清，服务对象满意度指标不明确满意度的具体值;四是个别指标设置有误，项目的专业性与指标全面性不对等，部门为了追求指标全面性，而对项目不涉及的指标进行设置，如项目不产生经济效益指标和环境效益指标，目标设置中为了全面性而增加不可衡量的指标。 （二）绩效目标表设计缺陷
目前项目支出绩效评价工作采用自评与评价同时开展，以部门自评为主。自评工作中以简易程序为主，《项目支出绩效目标申报表》是简易程序的主要评价依据。《项目支出绩效目标申报表》由资金使用情况、总体目标、绩效指标三部分构成，在设计上存在一定缺陷。在对项目进行自评中，资金使用情况10分，绩效指标中产出指标和效果指标合计90分。从内容上看，此表资金使用情况设计不全面，只反映资金完成率，无法体现资金过程监控。以此为评价，结果侧重资金完成率，忽略项目实际执行效果。这使得项目执行者忽略项目，而一味争取资金完成率，存在道德风险和逆向选择，在追求“成绩”的情况下，仅强调资金执行会造成财政资金的浪费。
（三）评价指标设置不科学
绩效评价指标設计是绩效评价工作的难点，由于部门事业发展的特殊性，很难建立统一的指标来衡量所有部门的项目执行情况。评价指标设计存在的问题体现在不全面，无法从多维度对项目进行评价，共性与个性指标的选取和占比的不确定性直接影响评价结果的真实性与客观性。
（四）评价方式存在舞弊风险
绩效评价工作要做到公平公正，就要在制度上有所制约，避免舞弊行为的发生。从目前采用的绩效评价方式来看，舞弊存在的风险很高。按照财政部门对绩效评价工作的推进，自评工作进入全覆盖，选择性进行重点项目绩效评价，同时推动部门开展整体支出绩效评价。由于预算单位的预算绩效管理基础不同，更倾向于由第三方承担评价工作，但这种委托代理关系带来的是专业性与风险性并存。
（五）评价结果反馈机制不畅通
绩效评价作为预算绩效管理的亮点在于不仅能衡量项目运行情况与执行结果，更能将结果予以运用，以促进部门预算管理的良性循环。目前财政性资金紧张，国家大力压缩一般性支出，各部门财政收入吃紧，如何合理有效利用资金推动部门事业发展，使得绩效评价结果的反馈作用凸显。而部门在绩效评价结果运用上停留在绩效评价报告简单的反馈，尚未形成与部门预算挂钩、与项目执行人绩效挂钩。对于评价结果多约谈方式进行，没有实质性效果。地方性财政项目尚未开展三年滚动预算模式，除固化项目外，多数项目属于一次性项目，这些项目执行后的反馈机制有限，无法弥补在执行中的缺陷，造成资金浪费，这与预算绩效管理的初衷相违背。
四、加强项目支出绩效评价管理的对策
（一）前置绩效目标申报
绩效目标申报是预算绩效管理的第一阶段，也是整个预算绩效管理体系的基础阶段。一是绩效目标管理要统一组织设定和分解工作，做到同一类项目的绩效目标设定统一、规范、科学、可比。二是加强绩效目标申报业务培训，审核把关提高项目实施主体对绩效管理的理解程度。三是适应新形势下部门预算绩效管理的发展要求，以项目库建设为依托前置绩效目标申报。建立预算项目库管理相关办法，将绩效目标申报作为项目申报的必要条件，确保项目入库前具备明确的绩效目标，可行可量化的绩效指标，从而实现了前置审批功能，让目标申报成为事前控制。同时在信息系统上建立项目申报模块，将绩效目标嵌入模块，实现信息系统在线，减少了人为因素的干扰。
（二）完善目标申报设计
现行使用的《项目支出绩效目标申报表》在设计上存在一定的缺陷，必然导致评价结果的存在偏差。项目支出绩效目标申报表要体现全面性，突出重点性，融合差异性。在具体设计中，可以平衡记分卡和关键指标法，淡化资金执行率，从督促资金转向考察结果，形成全面与重点、定性与定量、内部与外部、静态与动态相结合的评价设计。
（三）科学设定评价指标
绩效评价指标的设定应遵循全面、科学、客观并具有可操作性。目前财政部门与各预算单位都正在积极探索评价指标设置，在立足项目基础上，以框架为指导，细化项目类别，根据同类项目归纳总结指标，坚持评价的公平性并突出项目特性的指标正在不断完善中。按项目类型明确绩效目标申报要求、提供备选指标，为以后年度绩效目标申报工作提供便利。
（四）优化评价方式选择
目前绩效评价工作方式有财政部门主导的绩效评价、部门自评、第三方复评等几种形式。为避免自评等形式中存在的舞弊现在，建议几种评价方式相结合，在实现部门项目支出自评全覆盖的基础上，对重点项目进行财政领域评价工作，引入第三方进行复核。在自评中取消以部门为主导的评价方式，改由第三方评价形式，尽量杜绝人为因素的干扰。为避免合谋行为的出现，第三方的评价工作应由财政部门直接下达评价任务。此外，还可以借助对部门整体支出绩效评价从另一维度对项目支出绩效评价工作的可信度进行复核。
（五）强化监督问责机制
绩效反馈无问责，是目前绩效评价工作未能达到预期效果的重要原因之一。建议将预算资金支付进度与项目执行进度定期报送绩效管理部门作为实时监控，并根据绩效评价结果开展全方位的问责机制，突出绩效考评的意义和项目绩效考评的重要性。首先，从预算单位角度，对未达到预期绩效目标的项目，财政部门要督办并约谈，对仍未能完成的项目预算单位核减下年部门预算;其次，从项目承担部门角度，预算单位要针对未完成或未完全执行完毕的项目部门进行约谈整改，在单位内部予以通报并扣减部门绩效，同时将绩效信息纳入项目部门信用清单，信用清单将作为部门下年申请项目的评比依据之一;最后，从项目负责人角度，预算单位要建立项目支出绩效评价与个人年度绩效挂钩机制。
五、结论与建议
现代财政制度建设中，预算管理建设是重中之重，加强预算管理是行政事业单位履职的必然要求。2015年实施的新《预算法》中明确各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，预算绩效贯穿了预算编制、审核、执行、监督及决算的全过程。预算绩效管理将预算和绩效有机融合，对行政事业单位的预算管理指出了发展方向。党的十九大报告中明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将绩效管理提升到一个前所未有的崭新高度。
绩效评价作为一种动态监控手段，是预算绩效管理工作的前沿。各级预算单位要高度重视，明确绩效目标，合理设置指标，加强绩效结果的反馈与应用，从而推动绩效评价工作的顺利开展。财政部门应加强全口径绩效评价管理，将部门在年中追加项目纳入绩效评价工作范围。预算绩效管理任重道远，绩效评价工作的不断完善必将作为原动力推动预算绩效管理工作的发展。
参考文献：
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（作者单位：北京市地震局）
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