中国农业利用外商直接投资的现状、问题及完善路径
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作者:闫永军
摘 要：改革开放40多年来，我国农业领域利用外资的规模和水平在不断加大。整体而言，在引资规模方面，外商企业注册数是呈“U型”结构，在合同数目方面是呈“倒U型”结构。在引资结构方面，外商资本的来源地集中于中国香港、中国台湾等地区，外商资本利用方式是以独资和合资为主。我国农业在利用外资过程中，引资规模偏小，资金到位率偏低;外资来渠道单一，引资部门失衡;外资来源地集中，引资区域失衡;我国农业欠缺比较优势，农业投资环境不佳。针对这些具体问题，未来我国农业在引进外资过程中，要不断完善产业引导力度和创新合作形式，推进外资投资领域布局合理化，完善外资投资保障机制以及改善外资投资环境。
关键词：农业;外资;投资;规模;结构
改革开放40多年来，外商直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）一直是我国经济社会发展的重要推动力。在农业领域，FDI也在不断推进我国的农业现代化及产业化进程，投资规模和投资范围也在不断扩大。随着农业现代化的不断发展，我国农业利用外资的空间依然广阔。按照联合国贸发会议（UNCIAD）公布的数据显示，从2016年至今，我国农业利用外商直接投资的平均规模为24.56亿美元，在发展中国家中位居首位。尽管如此，在利用外商直接投资过程中也存在诸多的问题和偏差。因此，在农业现代进程中，如何合理利用外商直接投资，如何做到“引资”和“引智”的结合，是当前需要面对问题。
一、中国农业利用外商直接投资的现状
（一）规模
1.企业注册数呈“U型”。从国家统计局编写的《按行业分外商投资企业年底注册登记情况（1997-2017年）》的情况看，从外商投资的企业注册数而言，呈“U型”的变化。在1997年的时候，外商投资的农业企业注册数量是“U型”的最上方，注册企业达到了7896家，之后连续6年时间呈下降趋势，到2003年达到了历史最低点，注册企业数量仅为824家。但是随着中国加入世贸组织之后，开始逐步放宽农业领域的投资限制，进入中国农业市场的外商直接投资日渐增多，到2016年达到了6521家，基本上达到了“U型”的最上方。当然，2017年开始出现了企业注册数的小幅度下降。随着外资引进的日渐理性以及注重外商直接投资的质量，这种在个别年份出现的下降情况也是正常的，更加能够说明我国农业领域吸引外资更加重视质量、技术和智力的结合。从注册资本的结构上看，从1997-2017年这20年间，外商注册资本额度也呈增长趋势，年平均增长率接近10%。在中外合资的农业企业中，外商资本所占的比例一直比较高，在1997年的时候是68.9%，在1998-2000年间有所下降。但从2001年开始，外商注册资本额呈现上升趋势，到2015年达到了最高点，外商注册资本比例达到了88.96%。可以预见，随着我国农业现代化的推进以及国家政策对农业领域引进外资的逐步放宽，外资在农业企业中的注册资本比重还会上升。
2.合同项目数呈“倒U型”。按照国家统计局发布的《中国统计年鉴》看，从1997-2017年这20年间，农业领域利用外商直接投资的合同项目数是呈现一个“倒U型”结构。从1997-2005年间，我国农业领域利用外商直接投资的合同项目数在不断增长，从2006年之后就开始下降，到2016年降到了历史最低点，仅为895个。从合同项目数看与企业注册数正好是呈现相反的趋势，这就说明我国农业利用外资的实际规模还是应该以合同项目数为主。而合同项目数的下降并未意味着投资额度的下降，只是表明近些年我国政府提高了外商投资农业领域的审批标准，对于一些技术含量不高，污染大且能耗高的外商投资项目并未审批，从侧面提升了我国农业领域引进外资的质量。事实上，我国农业领域利用外商直接投资的合同项目数与中国整体利用外商直接投資的合同项目数的比例变化基本是一致的，尽管有所波动，但整体趋势未有太大变化。
（二）结构
1.外商直接投资的来源地。从商务部发布的“中国外商投资报告2018”中可以看到，中国香港、中国台湾是我国农业领域利用外商直接投资的主要来源地区，2017年这两个地区的资本在我国农业领域的投资比重占到了外资在农业领域投资额的50.4%和14.65%。实际上，从1997年以来，中国香港的资本对我国农业领域中的投资规模一直在不断增长，台湾地区对大陆农业领域的投资规模尽管增长没有中国香港快，但从2005年以来一直是位居外商在农业领域投资的第二位。排在第三、四位的是英属维尔京群岛和开曼群岛，这两个地区的资本对中国农业领域的投资有一定的洗钱嫌疑。除了这四个地区之外，日本、韩国、美国分别位居五、六、七位，比重分别占到了中国农业利用外资总额的2.4%、2.23%、1.8%。这三个国家对中国农业领域的投资比例相较于2016年有所下降。从我国农业利用外资的来源地看，外商资本是比较集中的，与中国整体利用外资相比，中国香港、中国台湾的资本在中国农业领域的投资要明显高于其他领域。
2.外商直接投资的方式。外商资本进入到我国农业领域，其按照我国相关法律法规，可以采取多种投资形式，其中独资、合资、合作等占据主导地位。按照2020年1月1日实施《外商投资法》，不管是独资、合资还是合作，企业组织形式可以是公司法人，也可以是合伙企业。从责任承担上看，因为法人制度的有限责任，企业组织形式为公司的占据绝大多数。2010-2017年，外商独资这种投资形式的比例占到了中国农业利用外资方式的80%，组织形式全部是公司制;其次是中外合资形式，成立有限责任公司的约为10%;成立股份有限公司的占3%;中外合作投资形式的企业组织形式是合伙制，中外合作本质上是一种特许经营，合作到期后，外方的在企业中的一切所有权益均归属于中方。因为农业的高风险，加上需要承担无限责任，因此其比例不高，只有7%，且存在于特定农业部门，主要是中长期的合作项目，基本上是属于《外商投资产业指导目录》中的限制类产业。按照国家政策的要求，在合资或合作形式中，中方资本必须要占到注册总资本的51%及以上，在企业决策中享有控制权。 二、我国农业利用外商直接投资中存在的主要问题
（一）整体引资规模偏小，资金的到位率低
目前，由于投资形式多样化以及来源区域相对集中，我国农业领域利用外资无论是平均规模还是整体规模均偏低的。按照国际通行的标准，单笔投资实际到位金额100万美元为中等规模。以此标准来衡量，我国农业领域的外资规模，单笔超过100万美元的并不多，单笔超过1000万美元更是凤毛麟角。引资整体规模和平均规模偏小，在一定程度上制约了我国农业现代化的进程，无法利用外资来推动农业生产集约化发展。从产业链的角度而言，当前我国利用外资的主要部门集中在种植业、渔业、农业初级加工业等领域，而涉及到科技含量高、农产品深加工等领域的引资规模更小，一方面是因为这些项目本身对投资规模就要求较大，另一方面，这些项目通常运转周期长，风险比较大，在短期内难以实现利润及效益，使得外商资本对此兴趣不大。另外，我国农业利用外资的资金到位率不高，普遍低于第二、三次产业。从1997-2017年，我国农业利用外资的资金实际到位率仅为51.3%。尽管在2016、2017两年间，农业领域利用外资的资金到位率高于其平均到位率，但依然低于第二、三次产业的平均水平。外商资本的资金到位率，就意味着有部分的外资选择了违约也不愿意进行实际投资。究其原因就在于，在投资过程中，一方面是在中外合资或合作形式中，中方的资金到位率普遍不高，影响了外商投资的积极性，进而使得外商宁愿违约也不愿意进行实际投资。另一方面，部分地方的农业投资环境比较差，政府承诺的各项优惠政策没有到位，也影響了外商资本投资的积极性。
（二）引资渠道单一，部门失衡明显
外商直接投资，如果从广义范围上看，其来源有三种类型：一是来自于国际机构的贷款或是农业援助，包括世界银行等机构为我国农业发展提供的无息或低息的贷款;世界粮食计划署和联合国开发计划署针对粮食生产提供的援助款;二是我国政府和其他国家（地区）政府之间达成的农业技术合作或农业经济合作款项，也包括其他国家（地区）的政府贷款或援助。当然，从2005年之后，我国就结束了受援国身份，外国政府给中国提供的农业援助款时代终结。就外国政府对于中国农业的贷款及投资而言，日本所占的比例最高;三是狭义意义上的外商直接投资，外商资本以独资、合资或合作的形式出现的。在上述三种资金来源类型中，第一、第二种类型因为带有官方或政治色彩，在中国农业领用外资中所占比重逐渐减少，第三种已经成为我国农业领域利用外资的主要形式。在狭义的FDI中，外商独资的比例最大，并呈逐渐上升的趋势，合作、合资形式逐年下降。具体到农业各个部门当中，种植业利用外资的规模最大，占到了农业利用外资总规模的73%，林业、渔业、畜牧业分列其后。在我国农业领域当前利用外资规模逐渐下降的情况下，种植业利用外资的规模过于庞大，会导致引资结构及部门分布上的失衡，不利于我国农业的整体发展。
（三）引资来源地集中，区域失衡明显
如前所述，当期对我国农业领域投资的外商资本来源地比较集中，这也是导致我国农业领域引资规模整体偏小的一个重要原因。在这些来源国家（地区）中，中国香港、英属维尔京群岛两地是典型的城市经济，农业在其国民经济中所占的比重极小，也不是其优势产业。城市经济的特征属性决定了这两个地区对我国农业领域的投资规模不仅整体偏小，也决定了其投资的技术含量不会太高。中国台湾、日本、韩国这几个国家（地区），尽管农业经济较为发达，但这三个国家（地区）的资本对于农业保护政策较为敏感，而我国农业保护政策则并不完善。习惯了农业保护政策的外商资本，如果无法从农业保护中获得更多的利益，其对我国农业领域的投资力度也不会太大。
从国内各个地区农业利用外资的情形看，也呈现出明显的区域失衡现象。近几年来，我国东部地区农业利用外资的规模和比重在逐步降低，主要是因为东部地区城镇化进程比较快，农业投资成本过高，外资选择了谨慎进入。中部地区是我国农业利用外资的主要区域，但西部地区农业利用外资的规模和比例均比较小，远低于东部、中部地区。我国西部地区有着广袤的土地和良好的农业资源禀赋，但由于农业现代化进程发展缓慢，加上投资环境、引资政策、基础设施建设等方面存在一定问题，对外资的吸引力比较有限。但从意愿上看，西部地区农业吸引外资的愿望是最为强烈的，但基于各种主客观原因，导致其吸引引资并不如意，由此也就进一步拉大了西部农业与东部、中部地区的差异。
（四）引资优势不存，投资环境不够完善
具体而言：第一，我国农业在国际农产品市场上缺乏竞争优势，农业在国内三次产业体系中也欠缺比较优势。改革开放40多年来，我国第二、三次产业发展迅猛，从农业中大量汲取资源，在整体上削弱了农业在国民经济中地位，再加上长期的小农经营模式和农业生态环境的恶化，使得我国农业生产的成本较高，农产品在国际市场上并无价格和品质优势，因而整体上对外资并无太大的吸引力。第二，外商资本在我国农业领域投入中没有所有权优势。我国土地权属性质比较特殊，外商资本进入我国农业领域，也无法取得土地的所有权。此外，我国农业与工业、服务业等领域相比，生产过程及产品的同质化特征突出，这对于外商注重的质量、品牌等非价格竞争优势而言是没有太大的推动作用。第三，我国农业投资环境不够完善。首先在硬件环境方面，我国农业基础设施建设经过改革开放40年的发展，已经有了较大的改观。但是灌溉设施、道路交通、能源供应等方面依然不够完善，间接地降低了农业抗击自然风险的能力;其次在软件环境方面，尽管我国对于外商投资方面的立法日渐完善，外商权益保障机制逐步健全。但这些法律法规可操作性不强，整体上缺乏体系性，法律条文之间的抵触较大。特别是地方政府吸引外资的优惠政策更是不够稳定，也缺乏连续性，加上地方政府的服务意识差异，外商投资农业的审批程序复杂，这些均加大了外商投资农业的风险和成本。
三、我国农业利用外商直接投资的完善路径 （一）加强农业利用外资的产业引导力度
具体而言：第一，按照各个地区农业资源禀赋差异以及农业发展实际状况，积极引导外资扩大在农产品深加工、农产品流通等领域的投资规模。各级政府要优先审批科技含量高、技术创新性强的农业投资项目。如近些年来跨国粮商在我国的农业投资就是一种全过程的投资，涉及到的各个农业部门比较均衡，且技术含量比较高，对于这样的项目就应该优先审批。第二，各级政府要不断加大农产品及农业生产资料流通体制改革，鼓励外商在中国农产品流通领域加大产业化经营，进而不断降低我国农产品流通的成本，有助于推进农业现代化进程。第三，在外商投资种植业、养殖业等领域的同时，要鼓励其延长价值链，尽可能促进投资领域向种植业、渔业、养殖业的价值链两端延伸，比如育种、农产品贸易等，如此就可以带动我国农业产业价值链的整体完善，提升我国农业现代化、产业化的发展水平。
（二）拓宽外商直接投资的资本来源渠道
就未来而言，在继续争取国际组织或外国政府贷款的基础上，要更加注重发达国家的民间资本、商业资本、风险资本的引进。具体而言：第一，在引资渠道上，要加大欧美发達国家资本的引入力度。各地可以通过招商引资、定向合作，针对欧美发达国家农业企业，采取针对性的引资对策，进而不断改善我国农业利用外资结构和技术水平。第二，在外资利用方式方面，要探索一些新型的利用、合作方式。通过加大金融改革、投资体制改革、资本市场改革等形式来吸引外资，特别是要加大PPP、BOT等方式来吸引外资。在外资引进和利用过程中，中方资本要注重诚信，尊重合同和法律，提升外资的到位率。针对一些特大型农业项目，特别是高新技术项目，要不断创新合作模式，吸引发达国家资本的集中流入。
（三）优化外商资本的投资领域
我国农业利用外资主要集中在种植业，渔业等部门，在引资空间上，中部地区、东部地区更具优势。其实，随着中东部地区经济的快速发展，一方面它们对外资的需求度没有西部地区高，另一方面中东部地区的人力资本成本比较高，且政府优惠政策也不如西部地区更具优势。我国西部地区地域辽阔，不仅有着丰富的农业资源，更有大量的廉价劳动力。因此，在今后的引资过程中，国家要出台适当的政策来发挥西部地区的农业比较优势，积极引导外商资本流入西部地区。对于西部地区而言，也要不断改善自身的农业产业结构，加大基础设施建设力度，优化外商投资环境及政策体系，降低外商投资的风险和成本。当然，在引导外商资本流入西部农业的时候，也不能过于盲目，其前提是外商资本的引入要与西部地区的农业资源和劳动力资源优势进行结合，充分实现资本与资源的双重优化。
（四）完善外商直接投资的保障机制
农业与工业、服务业不同的是，其不仅生产周期长，而且受到自然因素影响比较大，各种难以预见的自然、市场风险随时可能会发生，这就使得投资农业的风险要远高于工业和服务业。在我国当前整体上取消了外商投资优惠政策的背景下，要吸引外资流向农业部门，还是需要给予政策优惠。在出台优惠政策的同时，还需要完善外商投资保障机制，探索建立外商投资保险制度等。在完善外商投资保障机制的基础上，各地要改善外商投资的环境，在硬件方面，要完善基础设施建设，降低投资成本;在软件方面，要完善投资法律法规及政策，特别是要保障优惠政策的连续性和稳定，不断简化农业投资审批程序。此外，在吸引发达国家资本进入中国农业过程中，还需要完善我国的农业知识产权保护机制，加大对发达国家的农业品牌、商标以及其他无形资产的产权保护。
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