浅议高校预算管理新挑战与新模式
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作者: 郑楠
【摘 要】预算管理是高校内部普遍采用的一种管理形式，是对学校整体财务收支进行的量化统计、分配和控制，贯穿于资金收集、分配和使用的全过程。文章针对高校预算管理存在的问题，并结合高校面临的新局面提出构建高校预算管理新模式。
【关键词】多渠道筹资；预算；创新
一、高等学校预算的内涵
高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。高等学校预算的内容包括收入预算和支出预算，预算由校级预算和所属各级预算组成。
二、高等学校预算管理存在的问题
1．预算观念陈旧。高校办学经费基本上靠国家财政拨款，缺乏市场经济条件下经济法人意识，只是按上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支标准管理支出。
2．预算管理不到位。由于高校对预算管理认识不够，缺乏重视，目前相当一部分高校参与预算编制的人员不是专职人员。他们对学校运行、建设发展与预算的关系缺乏研究，难以对学校预算管理提出细致可靠的依据，预算编制人员对高校纷繁复杂的业务活动及变化情况的认识具有相当的局限性，缺乏缜密的科学论证，因此难以保证预算收支的良好运行。
3．预算制度落后。高等院校会计制度规定，高校内部同时实行两种会计核算原则：学校的事业收支以“收付实现制”为核算原则，经营收支以“权责发生制”为核算原则。收付实现制与权责发生制不同的是：收益与成本支出的确定标准不同。收付实现制不是以经济事项的实际发生为标准来确定收支，而是以资金是否为实际收入或付出为标准来确定的。这种会计原则在某种程度上也会导致预算与反映的收支实际情况相悖。
4．预算编制不科学。部分学院（部门）“本位主义”思想作怪，从小团体利益出发，截留收入，作资金的体外循环，没能将应纳入预算管理的所有收入事项均反映在整个学校的综合收入预算之中。
5．预算执行中监督不力。预算执行监督力度不够，造成预算执行效果不高。多数高校没有建立预算执行与效益考核制度，没有相关部门对预算执行予以绩效评价，更没有将执行绩效与责任部门兑现奖惩。这不仅造成预算执行中经常出现“年初争预算、年中加预算、年末超预算”的不良现象，而且导致部门资金使用效率和效益不高，甚至造成资金浪费。
三、高校面临的新局面
近年来，随着高校“超常规、跨越式”的发展，政府投入相对不足，利用银行信贷、职工个人委贷、融资租赁、社会捐赠等多渠道筹措资金成为高校财务管理工作面临的新问题。高等教育事业的改革与发展、高校理财环境的变化，要求财务管理者与时俱进，不断创新，预算管理也必须实行创新管理。
四、构建高校预算管理新模式应有的理念
高校预算管理的过程，就是高校战略目标分解、实施、控制和实现的过程，对高校的建设和发展有着重要的作用。面对高校筹资渠道多元化的现状，高校预算理念也必须推陈出新。
1．确立以发展战略为基础的理念，使日常的预算管理成为实现高校长期发展的战略基石。高校在实施预算管理前，应该认真进行高校发展政策的调研和高校自身资源的分析，明确高校的长期发展目标，以此为基础编制各项预算，以便使高校各项预算前后衔接起来，避免预算工作的盲目性。
2．确立面向未来和基于活动分解作预算的理念，使预算指标客观公正，易于接受。高校的办学活动是收入的源泉和成本费用的动因，高校未来的办学活动则是预算数值大小的直接决定因素。以对高校未来办学活动的预测为基础，并将这些活动在各部门之间合理地分解，才能使高校的预算指标接近实际，使预算管理成为协调高校内部各部门之间经济活动和利益冲突的有效手段，保障高校各项活动的顺利实施。
五、构建高校预算管理新模式
1．更新观念，完善组织，建立高效运转的预算管理体制。为此，预算的决策层、管理层和责任层要明确分工，相互协调。金字塔式的预算管理体制，一层控制一层，一层反馈一层，环环相扣，层层递进，各负其责。
2．夯实预算编制基础，拓宽预算编制内容，全面反映学校资金来源与流向。多渠道筹资和高校功能的多样化，决定了高校财务管理内容的全面型和复杂性。在预算编制过程中首先要夯实“统收统支”这个基础，除独立法人的经济实体外，学校所有收支必须纳入预算管理，一方面防止了学校收入“体外循环”；另一方面如实反映了全部收支状况。
3．改进预算编制方法，优化配置各种资源，促进可持续发展。树立预算管理的创新意识，改进预算编制方法，就要打破传统的“基数+增长”的预算基数和预算支出只增不减的现象，在尽力细化预算编制的条件下，运用“零基预算”与“绩效预算”相结合的方法，根据学校发展目标，中短期工作计划和人员基本情况，在“费用-效益”分析的基础上，按重要性和统筹兼顾的原则对学校预算进行科学编制。对于专项预算的编制，则采用项目备选库下的“滚动预算法”。经论证批准的专项，根据财力可能和重要性原则，按序从备选库中滚动安排。因此，用先进的办法编制预算，优化支出结构，整合各种资源，创建节约型校园，促进高校可持续发展，是高校预算管理的核心工作。
4．实施“阳光预算”，强化预算监督，建立绩效考核体系，确保预算执行效果。如果说多渠道筹资条件下，做好高校预算管理工作，建立高效的预算管理体制是基础，细化编制优化配置是关键，那么，实施“阳光预算”，强化预算监督，实施绩效考核则是保证。因此，要确保预算执行效果，还应根据高校的实际，制定出适合高校预算管理的监督制度和绩效考核体系。增加预算管理的透明度，进一步推进财务公开制度，强化预算监督。要建立、完善一系列有关预算管理制度，如年度预算审计制度、重大的财经决策和大额资金使用审批制度、物资及设备招投标采购制度、国有资产调配制度等一系列内部控制制度，做到有法可依，有章可循，严格执行。建立预算执行绩效考评体系，全面引入绩效管理的理念，将预算管理工作与各部门的考核和奖惩结合起来。通过考核与奖惩结合，充分调动学校内部各方面参与预算管理的积极性，逐步建立起管理规范、约束力强、讲求绩效、适应高校发展的预算管理新机制。
5．确保预算顺利执行的措施，建立预算执行信息传递与反馈网络。为确保财务预算的有效执行，高校财务部门要结合实际，建立一套以财务部门为中心。上通学校决策层、下连各学院（部门）的预算执行信息传递与反馈网络。
总之，预算管理工作是关系到高校经济工作全局的重大问题，要充分发挥预算管理的指导性、监督性，严格执行、认真分析，根据上级的有关规定，结合自己的实际，制定出适合本学校财务管理的有关规章制度，以及一套行之有效的预算管理监督机制，使大家做到有章可循，严格按规章制度办事，为高等教育的健康发展奠定坚实的基础。在多渠道筹资条件下，真正做好高校预算管理工作，不仅需要高校决策层的高度重视，而且需要预算管理者创新观念，创新机制，建立公正透明、约束有效地的预算管理体制，使有限的资源得到优化配置，物尽其用，钱尽其效，真正实现事前预算，事中控制，事后分析，奖惩分明，绩效领先。
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