农产品质量安全监管体系建设研究

来源:用户上传      作者: 陈幼红

　　[摘要]农产品质量安全是食品安全的基础环节，关系着人民群众的健康乃至生命财产安全。近年来我国农产品质量安全事件频发，给社会利益造成了重大损失。本文研究分析了当前我国农产品质量安全监管体系中存在的主要问题，结合浙江省实例提出了加强农产品质量安全监管体系建设的思路与措施。
　　[关键词]农产品；农产品质量安全；监管体系；对策
　　[中图分类号]F323
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005－6432(2011)19－0106－03
　　
　　1　引言
　　
　　近年来，我国食用农产品质量安全水平虽然有了较大的提高，但生态环境恶化、化学投入品滥用、食用农产品药物残留超标及病害性防控等突出问题仍然没有得到彻底解决，食用农产品质量引发的重大危害事件时有发生。如近几年频繁发生的毒大米、毒面粉、瘦肉精、注水猪肉、毒豇豆等农产品质量问题。这些农产品质量问题严重威胁着人们的身心健康和生命安全，在全国引起了广泛关注，同时也为市场监管部门拉响了警报。虽然政府作了许多努力，但食用农产品质量安全的形势仍不容乐观。
　　
　　2　农产品质量安全监管体系存在的问题
　　
　　2.1法律法规体系有待细化
　　2009年2月28日由十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的《食品安全法》为食用农产品安全法制化管理奠定了基础。之前发布的《农产品质量安全法》涉及了农产品质量安全管理中“从农田到餐桌”的全过程，明确了各方主体所承担的法律责任，但我国食用农产品安全法律法规体系仍存在一些有待改进的地方。
　　(1)法律实施主体衔接不力
　　《农产品质量安全法》规定了农产品质量安全监管由农业行政主管部门负责，而《食品安全法》规定食品安全监管由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门负责，每一个部门都是相应环节的监管主体。同时相关部门还存在重审批轻监管、乱审批不监管的问题。实践证明，按食品链来分工监管，容易出现环节监管空隙，交叉监管容易形成“两不管”地带，形成实际监管盲区。毒奶粉事件发生的关键是奶源站环节监管成为空隙，农业部门与质检部门都认为是对方的事，结果就造成了都不管的局面。
　　(2)法律实施的保障条件不足
　　法律的价值在于实施。法律实施必须保证机构完整、人员数量配备充分及素质合格、满足技术需要等条件。
　　目前在法律法规实施方面存在一些不足之处，主要表现为食用农产品监管体系建设的滞后，造成食用农产品质量安全的监管乏力。以承担食用农产品质量监管主要机构为例，存在检测体系不健全和检测技术水平较低的问题。目前，通过农业部授权认可和国家计量部门认证的食用农产品质量安全检验检测中心有238家，全国省、市、县农业部门已经建立检测机构1100多家。从数量上全国平均每三个县只有一个检测机构。检测技术水平较低影响安全监管，不仅表现在“海南毒豇豆”两省检测方法和结果的争议上，也表现在全国大部分农贸批发市场检测难以全面实施上。
　　(3)法律实施的对象分散
　　目前，我国农产品生产的主力军仍然是分散的农户，这种管理对象的特点有别于大部分发达国家，也有别于食品业。《农产品质量安全法》主要针对农业企业和经济合作组织进行规定，对于广大的分散生产者的有效监管机制仍需进一步研究和探索。
　　
　　2.2安全技术支撑体系有待完善
　　食用农产品的质量安全监管需要依赖相应的技术支撑，但技术的形成需要长期的积累，也需要国家持续的重点支持。
　　(1)技术应用的规范引导不够，技术转化率低
　　我国食用农产品安全技术的转化率比较低，究其原因，一方面是因为农技推广机构经费不足，导致许多安全技术的示范、推广工作无法开展，新知识、新品种、新技术、新产品的扩散渠道不畅；另一方面，生产者的文化素质较低，接受新知识、新技术的意识差及经济能力的制约，也影响了安全控制技术的应用。
　　(2)快速检测技术亟待研发
　　许多食用农产品是鲜活产品，而且品种多、流通快，这就要求有毒有害物质检测技术既快速又能符合精确度要求。这看似是一个小的技术环节，然而面对我国的实际却是涉及食用农产品是否能实现高效监管的大问题。
　　(3)安全技术标准急需与国际对接
　　目前缺乏国际标准的研究和制定经验。例如，以风险分析为基础的食用农产品安全标准已经成为当今世界的趋势，而我国在这方面一直比较落后，许多标准中的指标没有充分利用风险评估技术，标准的科学性和可操作性都不够。
　　目前尚存在食品安全标准内外有别的现象：据权威机构报道，中国对200余个国家和地区出口食品的合格率多年来始终保持在99.8％以上，充分说明我们在食品出口安全问题上是一个高度负责任的大国。然而，国内的食品安全却始终是个大问题。这与欧美、日本等发达国家通常都是把质量好的产品留在国内给自己人使用存在较大的观念差异。
　　
　　2.3监管制度缺乏或实施不力
　　监管制度、监管措施缺位，即使有相关制度，在实施力度上弹性较大或实施不力，尤其是相关的处罚措施、整改措施难以到位，导致发生屡错屡犯、难以禁绝的现象。
　　
　　3　农产品质量安全监管体系建设的思路与对策
　　
　　3.1完善法律法规和标准体系
　　(1)明确政府是我国农产品质量安全政府监管制度的主体
　　政府具有组织优势、垄断性的强制力和公信力，应利用政府权威公布市场农产品质量安全信息。同时，政府又是超越市场交易主体之上的公共组织，其主要任务是法律监督和提供服务。应尽快改变现在的“多头管理”为“一家为主、相关方参与”的管理方式，以法律的形式明确界定各部门的职责分工，逐步建立责权一致、权威性强、运转高效的长效管理体制，从而不断提高政府对农产品质量安全管理的效率。
　　(2)加强立法
　　在现行法律的框架下，加紧制定能根据不同类别具体调整的，关于农产品安全、卫生及正确标志的专门法律，全面夯实农产品质量安全的法制基础；尽快出台《农产品质量安全法》实施细则及配套法规。
　　(3)强化农产品质量安全标准制度建设
　　加紧配套和完善农业标准化体系建设，尽快细化并出台《农业标准化管理办法》；积极采用国际标准和国外先进标准。加大对CAC、OIE和IPPC标志的采标力度。
　　
　　3.2强化安全技术支撑体系建设
　　(1)积极构建安全技术标准体系
　　加强技术标准研究。通过技术创新推动技术标准建设，加强农产品质量安全标准的技术研究，加快对高水平技术标准的研制，不断提高农产品质量安全标准的适应性；积极采用国际标准和国外先进标准，加大对CAC、OIE和IPPC标志的采标力度；同时加快国外先进标准向国内标准的转化，推动国家标准体系建设。重点扶持一批国家骨干科研机构，为标准体系建设提供技术支持。
　　积极参加国际标准制定。支持自主制定和参与制定国际技术标准，鼓励与推动国内技术标准成为国际标准。对

影响我国产业技术进步的国外技术法规，组织专家、学者、科研院所进行研究论证，提出相应政策，消除国外技术壁垒。
　　提高标准制定审查工作，合理缩短标龄。加快我国农业质量安全标准的调整、修订、补充等梳理工作，注重标准的配套性；尽快细化完善并出台农业标准化体系；加大农产品质量安全标准普及、宣传工作的力度，引导农产品生产和流通各环节，严格执行强制性国家标准和行业标准，积极引用推荐性国家标准和行业标准，鼓励采用国际标准。
　　同时坚持内外并重、一视同仁的原则。食品安全对外出口要重视，要负责任，对内更要严格管理，因为这关系到我们整个国家民族的前途和利益。
　　(2)提升生产技术与技术转化率
　　组织力量进行攻关，取得自主知识产权的关键技术和核心技术，带动产业技术整体水平的提高。大力推动科研院所将拥有的知识产权的创新成果转化为现实生产力，不断提升四新技术成果的转化率。
　　自上而下要重视技术推广工作，尤其在经费上、人员上要给予保障，确保推广渠道的畅通。同时要加强新知识传授、更新制度，尽快强化规范化的教育培训，使得新技术能尽快给予传播、应用，避免生产过程中农药、化肥的不合理或盲目施用，造成地下水、土壤、大气和食用农产品污染。
　　(3)提升技术检测水平
　　加强人员培训与国际交流；强化检测人员培训工作；开展检验检测技术的研究，加强对国外先进检测技术和方法的引进和验证工作。
　　以浙江省为例，“十五”期间浙江省制定并实施了《浙江省农产品质量安全检测体系建设规划》，农业系统已建立各类检测机构(检测点)172个，其中农产品及投入品质检中心(站、所)65个、市场和基地检测点107个；建立省、市、县三级动物疫病监测实验室79个，初步形成了省、市、县三级配套、定量与定性检测相结合的农产品质量安全检测网络。“十一五”期间，新建100个农产品质量动态监测点。进一步加强监测人员队伍建设，全面提升检验检测能力和水平。要求省级综合性农产品质量安全检验检测中心着重于提高装备水平，提升检测能力；市级区域性检测中心和县级检验检测机构着重于结合主导产业特色，提升日常监督检测和咨询服务能力。
　　
　　3.3切实加强监管制度的建设与实施力度
　　(1)加强执法监督能力建设
　　建立完善并组织实施农产品产地、农业投入品、农产品生产、农产品包装与标志、农产品质量监测与市场准入、信息发布、农产品质量安全责任追究等一系列监管制度，落实对农产品产前、产中、产后各环节的监管。充分发挥农业综合执法优势，目前浙江省11个市、80个县(市)组建了农业行政执法支(大)队，专职从事农业执法工作人员近1500名，形成了“省有总队、市有支队、县有大队，上下贯通，运行有效”的农业行政执法体系。将农产品质量安全执法作为农业行政执法的重要内容，进一步加强执法力量，完善执法手段，规范执法行为，切实履行法律赋予各级农业行政主管部门的行政处罚、行政许可、行政强制等执法职权，不断提高农产品质量安全监管执法水平。
　　(2)健全食用农产品全程、无缝隙监管制度
　　建设覆盖城乡的食用农产品安全监管网络是一项基础性的、保证性的长效工作。安全监管网络的基层化延伸，可提高小规模生产食用农产品市场准入的门槛，加大对小规模生产者的教育和监管力度，并从源头上规范和监管食用农产品生产中投入品的使用。
　　从种植、养殖、生产加工、批发零售和消费等环节抓好食用农产品安全的全程管理，进行全方位监管，实行无缝隙覆盖。对食用农产品生产过程实行全程监控，确保食用农产品不受污染，进而保证食用农产品安全。
　　(3)建立食用农产品的风险管理及预警机制
　　2010年11月卫生部会同农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局发布了《食品安全信息公布管理办法》，规范了食品安全信息公布行为，强化食品安全风险评估信息、警示信息、重大食品安全事故及其处理等信息及相关工作机制。建立食用农产品流通、消费领域的预警机制，以抽查、巡查和专项检查等形式对流通、消费领域的食品质量进行监测，公布监测结果，让消费者充分享有知情权，引导消费者安全消费，以此作为强化对食用农产品质量监管的重要手段。
　　在食用农产品的风险管理和预警方面，浙江省的做法值得提倡。早在2008年浙江省出台了《关于加强食用农产品入市管理工作若干意见》，强调生产企业、基地及超市、商场、市场等食用农产品生产经营主体，按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，对食用农产品质量安全承担第一责任人职责。商场、超市和市场举办者应加大食用农产品质量检测设备投入，加快检测机构和信息系统建设，强化质量责任和自检自律意识，确保产品质量安全。加强内部管理，明确产品质量安全管理责任，实行不合格产品退市制度。发现销售不符合法定要求产品或其他违法行为的，及时停止销售并向有关部门报告。
　　(4)实现食用农产品标志管理，建立可追溯制度
　　实现农产品质量安全可追溯有两个途径：一种是按食品链从前往后进行跟踪即从生产基地、批发商、运输商(加工商)到销售商，这种方法主要用于查找质量安全问题的原因和出现环节；另一种是按食品链从后往前进行追溯，也就是消费者在销售点购买的农产品发现了质量安全问题，可以向前层层进行追溯，最终确定问题所在，这种方法主要用于问题农产品的召回和责任的追溯。现阶段，我国应要求生产经营者须对生产、经营农产品的质量安全承担责任，对其提供的农产品出具追溯凭证，附相应产地、产品合格、经营者信息，有助于确定产品的身份、历史和来源，为标志提供信息。对食用农产品原料进行进货索证索票、购销台账、档案管理等制度，实行食用农产品质量溯源，严把市场准入关。
　　2008年浙江省政府办公厅转发了省食品安全委员会办公室《关于加强食用农产品入市管理工作若干意见》，决定推行食用农产品入市管理制度。《意见》中规定今后凡在浙江省生产加工和进入销售的食用农产品，由生产加工者提供相关供货凭证，经营者也须索取相关进货销售凭证，从源头上加强食用农产品的安全监管。《意见》要求，对入市销售的食用农产品实行索证索票制度。
　　杭州市在2009年提出：将通过5年努力，建立健全农产品质量安全监管四大体系，基本实现对蔬菜、猪肉、水果、茶叶和水产品等主导鲜活食用农产品的全程可追溯管理。一是建立健全市、区(县、市)、乡镇(街道)三级农产品质量安全监管体系，实现监管重心下移。二是建立农产品质量安全监测综合体系，实现监测关口前移。形成以市级监督抽检为辅助，县级例行监测为骨干、各乡镇快速定性动态监测为基础的农产品质量安全监测综合体系。三是建立健全农产品质量安全目标管理责任制和责任追究制，实现监管职责明晰，监察有责可问。四是建立健全农产品质量安全追溯体系，实现主导鲜活食用农产品的全程可追溯管理。
　　
　　4　结论
　　
　　农产品质量安全直接关系到人民群众的健康和社会的和谐稳定，提高农产品质量安全水平，是一项长期而艰巨的系统工程和全民性问题。农产品质量安全监管不能过高期望于企业或个人的力量，只有依靠政府强有力的政策和财政支持，提高民众认识，整合全社会的可用力量，共同管理，农产品质量安全才能真正得到保障。

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