农业补贴法律制度的构建与完善

来源:用户上传      作者: 张雪强

　　摘要：中国当前的农业补贴制度并不完善，相关配套法律制度也不健全，农业补贴限于自身的不足，无法发挥其应有功效。通过建立和完善农业补贴法律制度、从制度层面促进农业补贴的转型，从农业自身角度，扩展到涉农产业以及整个国民经济的层面，完善农业补贴制度。
　　关键词：农业补贴；制度构建；制度完善
　　中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）01-0111-03
　　
　　一、中国农业补贴制度的现状分析
　　加强农业建设，促进农业发展，是中国各个不同历史时期都常抓不懈的一项核心工作。补贴方式在各国的行业、产业和整体国民经济支持政策中占有重要地位，对农业给予支持保护是当前世界各国为保护农业和提高农业国际相对竞争力的通行做法。农业补贴政策是指国家通过政策措施，对农业生产和贸易给予各种直接和间接的补助[1]。新中国的农业补贴政策在发展过程中经历了三个重要的发展阶段，第一个历史阶段从1979―1992年，采用农业生产资料和城镇居民的粮食补贴形式，通过农业生产资料补贴降低农产品的生产成本，提高农产品的销售价格，刺激农产品的供给；第二个历史阶段从1993―2002年，主要是对粮食实行保护价收购，通过粮食价格收购补贴方式，推动和保障农产品市场化；第三个历史阶段从2003―2005年，主要补贴形式是种粮直补和农业税减免的补贴方式。
　　经过改革开放后的近三十年的发展以及市场经济体制的不断完善，中国工业生产中资本增长和技术水平得到大幅度提高，工业产品的生产成本不断下降，而农产品生产的成本则相对上升。尽管实施了保护价收购政策，能够降低农业产业的风险，但是却不能从根本上解决农业与工业之间的比较收益的差距，新的矛盾开始出现，城乡差距加大，农民相对更加贫困。在这种局面下，应当加大农业补贴力度的思路得到广泛认同。
　　从中国农业补贴制度的历史发展和现状分析，总结目前农业补贴制度具有以下几个特征：
　　（一）农业补贴立法不健全，制度设计不具体。
　　中国目前农业补贴的相关法律制度不健全，农业补贴农业的法律原则与措施主要体现在《农业法》这一笼统的部门法中，而其规定过于概念化和原则性，并没有对农业补贴作具体的规定，缺乏有效的实践可操作性。中国目前农业补贴的主要实践依据是行政法规和中央地方各级支农政策，例如《农业机械购置补贴资金使用管理办法（试行）》、《农业技术推广法》、《植物检疫条例》、《退耕还林条例》、《渔业法》等，但是内容都规定得比较分散和简单化，没有形成科学合理的体系。总体而言，农业补贴立法呈现出位阶低、立法规定不具体，整体农业补贴立法不健全，立法严重滞后于农业产业发展。这导致各地方在补贴种类、标准、程序和方式等方面千差万别，难以实行统一和全面的规划和监督，影响农业补贴在全国范围内的推行效果，农业补贴应有的支农功效发挥上并不尽如人意。
　　（二）农业补贴的适用领域缺乏制度引导
　　 农业的牵扯面达到国民经济的各个层面，仅就三农而言，就是一个涉及农业、农村、农民的广泛性命题。农业发展与农民增收之间具有天然的逻辑联系，但是农业发展不等于农民增收，反过来同样如此。中国农业补贴对象偏重的是农业从业人员――农民，而不是农业本身。这主要体现在：第一，中国农业补贴属于无偿性补贴。目前的农业补贴都是国家单方面向农民支出，取消农业税以后，农民没有相应的土地种植义务，很多农民外出打工，将土地撂荒或者流转给其他人经营，一方面享受城市的公共服务，另一方面享受国家的农业补贴政策。虽然农民本人从繁杂的农业税费中解脱出来，但是这种方式并不能解决中国农业作为一个国民经济产业发展中存在和面临的各种主要矛盾，农业发展的困境和压力没有得到有效的缓解。第二，农业补贴“广撒网”，而实惠少。中国农业补贴的范围广，涉及到农业生产、农产品生产、流通和贸易的全过程，有限的补贴分配到具体而且数量庞大的农民手中，无法形成国家补贴的经济优势，缺乏针对性和集中性，补贴效率不高，对农业发展的影响程度低。第三，从农业补贴的实际操作上看，农业补贴偏重补贴的统筹和发放，而对补贴发放后的监督不足。就国家对农业补贴的监督力度和角度看，对农业补贴落实情况的监督主要集中在补贴是否落实到位，农民是否获得补贴这些问题上，而对于补贴的使用情况、补贴真正是否起到预期的效用却少有关注。
　　（三）农业补贴的程序缺乏制度保障
　　以往的农业补贴发展历史表明，中国农业补贴较多依靠政府政策予以调整，政府在实施农业补贴过程中随意性强，缺乏长效性。这是因为在农业补贴的操作上缺乏一个固定、严格的程序性制度。中国现有的关于农业补贴的仅有法律法规中，更多关注于实体内容的规定，忽视补贴实施程序的设置与安排。正因为如此，农业补贴在实践操作过程中，存在着比较多的农业补贴资金被挪用、占用以及补贴资金滥用和应得补贴者不能及时、充分地获得补贴的情况。这些都严重损害了农业补贴对促进农业发展、保障农民收入和改善农村建设目标的实现。
　　二、 构建中国农业补贴制度的思路指引
　　综合对中国当前农业补贴的现状和相关法律制度的分析，充分认识农业补贴的性质，完善农业补贴的法律制度。农业补贴是国家政府对农业生产、流通、贸易进行的转移性支付，一种对农业支持与保护政策体系中最重要、常用的政策工具。农业公共财政的体系分为向外倾斜、自我平衡、向内倾斜三种。现代农业补贴一方面保障了农民（农业从业人员）的生存权，同时也是农民实现发展权、平等权和公平分享社会经济发展成果权利的重要手段。
　　支持农业发展的农业补贴体系，应当是在结构、层次上的安排。农业补贴的范围、方式、对象要改变，政府职能、责任要与之相对应，应当按层次安排农业支持型的补贴。例如农村产业支持补贴的安排不仅是直接补贴农村、农民、农业，对与三农相关的产业、项目的补贴也应纳入对农业补贴的范围中来。加强对农产品安全、质检部门及行业建立的支持、补贴，对农业主管职能部门建设的支持。再根据这一层次安排，深入到对具体相关从业人员实施补贴。由此，构建一个从具体农业行业到三农发展，再到农业相关产业的配套，最后到政府职能部门的功能完善这样一个层层推进的补贴制度。从农业生产、农业发展、三农问题以及以农业为基础的国民经济安全和发展的角度出发，克服压力，发挥整体力量，完善农业补贴，既是制度功能之所及，又是制度发展的方向之所在。农业补贴的法律构建，应当站在整个国民经济的高度，把农业补贴的功能放在实现社会发展成果公平分享的层面视其为一种权利的实现和保障。
　　三、中国农业补贴法律制度的具体完善
　　面临着中国农业的持续发展问题和日益扩大的农村与城市收入差距扩大现象，我们应该尽快通过制度层面的改进和完善，为农业发展提供有利的环境。中国应该根据国情，创新农业支持的补贴形式，建立和完善农业补贴法律制度。
　　（一）健全农业补贴立法的形式
　　以中国立法实践为背景，重视对农业补贴立法的形式和科学体系性，出台农业补贴的专门法律，对农业补贴的各个方面进行总体的构建，在实体方面还和是程序两方面，为各项具体措施提供一个“架构”。
　　虽然目前中国已有的法律制度对农业补贴作出了一些相应的规定，但应从整体上提高农业补贴立法的法律位阶，同时在相关法律法规中对农业投入的规模及具体比例、财政农业投入的方式作出更加细化的规定，如农产品价格补贴办法、农产品生产补贴办法、农业贷款贴息办法等，以提高农业基本法的可操作性[2]。更重要的是，在农业补贴立法中，应该重视程序性内容的规定。农业补贴的实体性内容具有极强的政策性，而保证农业补贴程序的稳定和规范，则是实现农业补贴立法目标的最有效途径。

　　（二）增加有偿式补贴形式
　　“从法理上分析，国家财政对农业的各种补贴，是国家公权力对市民社会私法体系的影响，进而言之，是国家公权力通过受益性的补助行为使符合国家农业产业政策的农业生产经营者传统的私权内容得以扩张，亦即受补贴的农业生产经营者与一般市民社会私法主体相比较，获得了某类“特权”，与此相应受补贴的农业生产经营者亦应承担各种促进国家农业产业政策内容实现的义务，这些义务或者为纯粹的对国家的公法义务，或者为以公法为背景或有公法因素渗入的以私法形式表现的‘混合型义务’”[3]。在中国台湾的公法学界，比较一致的观点是：补贴的提供需要有法律基础，或者必须有法律规定，或者必须有预算根据，但对补贴提供的法律性质却理解不一。持“私法契约说”观点的学者认为，行政主体对私人或事业之补助金行为，性质上为私法上附负担的赠与契约，应依私法相关规定处理；持“公法契约说”的学者认为，行政主体基于公益目的而给付补助，须依人民之申请，且经审查，对符合补助要件者才提供补助金，本质上属公法行为，补助金契约形成公法上的对等当事人关系，行政主体保留可撤销交付决定及命令返还补助金之请求权，相对人对申请补助金事件不服者，可主张行政救济[4]。由此可见，补贴的契约属性有其理论基础，承认农业补贴的契约属性，才能更好地发挥农业补贴对农业持续发展的促进作用。
　　美国2002年实施的《2002年农产安全与农村投资法》中，明确规定了直接补贴这样一种最基本的补贴形式，与中国无对价的农业补贴不同的是，美国的农业直接补贴是政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础提供一个固定的价格，农民可以自愿参加。这样的补贴模式事实上体现了契约型补贴的原理。只有参加直接补贴项目的农民才能获得该项补贴，而获得补贴是以完成作物面积种植和产量为前提的。日本的农业法中规定了“对山区、半山区农户的直接支付”，根据规定，直接支付实行“协议制”，要求接受补贴的村落与政府签订“村落协议”，以村落为单位，全体农户参与，对于不能签订村落协议的地方，由单个农户与政府签订“个别协议”，接受补贴的所有农户，必须依协议规定进行生产活动[5]。
　　中国的直接补贴包括种粮面积直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等，其推行方式采用提前支付的形式，实践中农民的这些补贴款并没有用到相应的用途。从中国农业补贴的实际效果来分析，绝大部分农户并没有意识到国家实施的农业补贴都有其特有的针对性，其发放领域和补贴使用方面都有特定的目的。中国的农业补贴采用的“人头方式”，在国家与农民之间的补贴关系中，以及实际农业生产者和不从事农业生产的农民之间关系上，形成了权利义务不对等的现象，无论是否实施农业生产，是否符合农业补贴适用的目的，都能获得补贴，国家的农业补贴促进农业发展的目的实现上并不能得到保障。
　　运用契约机理，对农业补贴制度进行有偿性规范，对接受农业补贴者的农业产出进行适当的约定，是平衡国家粮食问题和农民权益保护的有效途径。国家在宏观上掌握农业发展的方向之后，由地方政府代表国家与农民签订农业补贴协议，明确双方的权利义务关系，保证种粮农民能够获得制度与资金上的支持，同时又能够保障国家的粮食生产面积，解决实践中土地撂荒的问题。
　　（三）发挥农业补贴的引导作用
　　中国农村土地和农业补贴制度更多承载的是农民社会保障的功能，这在中国长期严格的户籍制度模式和城市与农村分离的社会背景下，确实起到了平衡农民和其他社会主体之间收益差距的作用。但是，现实往往是发展和动态的。在工业与农业、城市与农村二元经济结构中，城市化进程的发展一直是永恒的趋势。在这样的趋势中，农民的个体利益与农业的整体利益逐渐由以往的合二为一开始发生相对的分离。农业补贴从保障性补贴向激励性补贴转型是符合这一趋势的。农业补贴应该促导以下农业发展要素的生成和完善：
　　第一，促进农业生产主体组织化。由于中国农村人口数量多，农业生产分散，导致土地利用无法形成规模效应，农业补贴也因为过于分散，即起不到农民增收的作用，又无法促进农民进行粮食生产。在中国目前无法迅速降低农民个体数量的情况下，促进农产品行业协会的生成是使农业生产主体组织化的一个有效方案。农产品行业协会是指从事农产品生产、加工、流通、科研、中介、教学的企业、专业合作经济组织，以及与此相关的其他组织和个人自愿参加组成的具有法人资格的自律性社团组织。通过组建农产品行业协会，充分发挥其服务、自律、代表和协调的职能作用，可以提高农业企业和农户生产经营的组织化程度，增强农产品的市场竞争力，切实维护企业和农民的利益，促进农村经济持续发展 [6] 。农产品行业协会一方面扩大农业经营规模，实现土地的规模经营；另一方面联合种植和销售，建立农村自己的金融网络和营销网络，节省农业生产成本，提高农业生产效率。中国应该在组建农业协会或者其他农村经济组织形式上增加补贴的投入，以促进农业生产的集合化。
　　第二，鼓励规模经营。日本农村水产省以部门规章的形式规定，凡是按照一定的标准联合起来集体进行平整耕地、区划田块活着养猪、养鸡、用温室生产蔬菜的农户，在购置农业机械、建造农用设施方面的费用的50%可以从中央财政得到补贴，25%可以从道府县得到补贴，其余25%可以从接受国家补贴的金融机构得到贷款，有些地方町村财政还要补贴12.5%，鼓励土地流转，实现广泛的规模经营[5]。中国农业补贴政策也应该鼓励农民在不改变土地农业用途的前提下，将土地采用转包、出租、互换、转让或者入股等方式进行流转，让有农业生产经验的农户来对农地进行规模经营，对于规模经营的农户可以额外得到农业补贴。
　　第三，鼓励粮食生产，农业补贴应该向粮食生产倾斜。从有些地区的惠农政策上可以发现，种植经济作物的优惠政策要比种植粮食作物的优惠政策更多，这种导向加剧了农户由粮食种植向经济作物种植的转型。为了防范粮食危机的发生，惠农政策和财政投入应该更多地向粮食生产上倾斜。农业补贴的应更多地向粮食种植和生产者发放，以补贴形式鼓励粮食声场。
　　（四）促进农业补贴向“造血型”功能转变
　　要提高农业补贴的“造血型”功能，促进农业补贴从以往的“补血型”向“造血型”功能转变。这种功能的转变，要求扩大农业补贴范围和领域，从涉农领域的整体发展对农业的促进作用这个角度来看待农业补贴的“造血功能”。
　　首先，加大对农业基础设施补贴的投入，农村道路、水利、耕地质量改良、农业生产教育等都应该是资金流向的重点。其次，增加农业科技研发及推广服务的补贴。农业科研是推动农业快速发展的强心剂，科技投入的产出效率是极为可观的。政府投入可以采用补贴方式直接投入科研基金或以参股的形式对科研企业注入资金。用贴息的形式鼓励银行进行科研对口资金的支持等，这样可以分化科研投入的风险，并且能够获得相应的收益。国家各级政府应着力加大对农业科研的投入，真正实现科技兴农。
　　
　　参考文献：
　　[1]李本.补贴与反补贴制度分析[M].北京：北京大学出版社，2005.
　　[2]刘文忠.中国农业经济立法研究[M].兰州：兰州大学出版社，2006.
　　[3]黄河.论中国农业补贴法律制度的构建[J].法律科学,2007,(1).
　　[4]陈樱琴.补助金之法律问题[G]//台湾行政法学会.行政法争议问题研究（下）.台北：台北五南图书出版公司，2000.
　　[5]秦富，等.国外农业支持政策[M].北京：中国农业出版社，2003.
　　[6]李昌麒，吴越.农业法教程[M].北京：法律出版社，2006.
　　
　　[责任编辑 吴明宇]

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