余缺调剂型农地流转研究
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作者: 檀 彦,冯 雪,陈 敏,崔旭丽
摘要:土地流转是实现土地资源的合理化配置、提高土地收益的有效途径,在城市化、农业市场化不断发展的背景下,土地流转更是有着保护土地资源、促进农民增收的重要意义。以河北省隆尧县千户营乡为调查地区,通过调查分析发现,在当前的城市化、农业市场化的发展程度较低的经济背景下,该地区的土地流转的主要驱动力是非农就业机会的增加以及劳动力转移之后农村部分土地经营主体的暂时空缺和该部分土地的暂时剩余,而当地的土地流转方式、流转程度以及流转中存在的一些问题都与这种土地流转的激励因素密切相关。
关键词:土地流转;现状;余缺调剂型;原因分析;政策建议
中图分类号:F321.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0046-04
当今,三农问题日益成为中国社会与经济发展中的重中之重。自2004年开始,国家实施了一系列的惠农政策,如减免农业税,发放粮食补贴、农机补贴及家电补贴等。短短几年,农民的生活有了显著的改善。但是,农村人多地少,经营分散,与市场经济要求的规模经营相去甚远,农民增收困难,农村经济增长缓慢,所以完善农村土地承包经营制度从而实现规模经营也成了大势所趋。十七届三中全会就曾强调:“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”所期望的农村土地经营模式的发展前景是:农村土地随着市场导向合理流转,实现资源的合理化配置,从而建立效益更高的规模经营方式。但是,通过何种方式流转,在流转的过程中如何保证农民这一弱势群体不失去他们最后的保障――土地,如何建立一个有效的、相对公平的土地流转市场以及在未来的土地流转市场上会不会出现历史上的土地兼并等一系列问题也是不得不考虑的。
本文从微观入手,以河北省隆尧县千户营乡的三个村庄:千户营、杜家庄、赵家庄为主要的调查地区(该乡人均耕地面积不足2亩,以上三个村庄的人均耕地面积分别为1.5亩、3.4亩、1.9亩,分别代表低于全乡人均耕地面积、高于全乡人均耕地面积和与全乡人均耕地面积相当的三类村庄),以三村的村民为主要调查对象,采取抽样调查的方法,了解他们的土地经营和流转情况、国家土地政策的落实程度等。调查以户为单位,以家庭人口在3人以上的家庭为主要调查对象,户主子女已结婚且与父母分家的则析分成两户或多户。样本数量都为各村农户总数的一半。除了对三个村庄的以农户为单位的问卷调查以外,笔者还走访了千户营乡的唐家庄、南鱼、南王庄、王家场等村,以期在把握该乡总体经济发展状况的前提下,通过对三个村庄的调查了解该乡整体的土地经营状况和土地流转状况。
一、千户营乡的土地流转现状
随着中央对三农问题的重视,特别是2004年粮食价格大幅上涨,国家实行了一系列的惠农政策,农业生产的积极性大大提高,更注重科学种田,化肥、农药的资金投入、科学选种的态度较之前更加积极,田里庄稼明显比之前长势更旺、产量更高。随着市场经济和市场观念对农村的渗透,农民参与市场竞争的积极性有所提高,他们不再种植单一的小麦和玉米等粮食作物,棉花、洋白菜、芥菜、辣椒等经济作物的种植面积大大增加,由以前的零星分布变成了现在的大片种植。根据对三村的抽样调查和统计计算,除了常年在外打工且家里没有青壮劳动力的农户(耕地由老弱经营),千户营、赵家庄、杜家庄三村经济作物家庭平均种植面积分别大约为3亩、3.5亩、7亩,按家庭人口4人计算,则三村经济作物的种植比例分别为50%、51.5%、51.5%,也就是说,该地的经济作物的种植面积占到了耕地面积的一半,与之前经济作物只是零星种植的经营方式大不相同。由于经济作物主要是为市场生产而不是用于家庭消费,因此可以说农民参与市场竞争的行为也有所增加。
农村土地流转程度也在新的经济环境下有所提高。如同家庭联产承包责任制起源于民间自发选择自己的土地经营模式一样,在国家关于农村土地流转的政策出台之前,农村就已经存在着零星的土地流转。在国家实施一系列的惠农政策之前,一方面,农民身上承担着沉重的农业税负担,另一方面,农业经营粗放,粮价低,收入甚至小于对农业的支出,“以农养农,越养越穷”道出了大多数农民的心声,有些在外打工或有固定收入的农户便把土地让给他人耕种,自己仍旧承担农业税,且不收取受让人任何费用,这种现在看似得不偿失的情况在当时的农村是确实存在的。随着土地上的收益越来越好,一些农户便把土地连带农业税负担一同转给村里的种田能手耕种,在那个以物易物仍旧存在的年代,受让方只在丰收时给转让方一些农作物,如一袋小麦或玉米作为补偿。自国家实施减免农业税和发放粮食补贴等惠农政策以来,土地流转程度有所提高,且农户按照市场导向进行土地流转的成分也大大增加。三村具体流转现状如下:
杜家庄的土地流转面积在三个村中最大,主要原因是该村的人均耕地面积大,一旦农户有了稳定的、较高收入的非农就业机会,就会把大面积的耕地流转给其他农户耕种。在走访的70个农户中,有20个农户(人口均在4人以上,家庭平均耕地面积在10亩以上)通过租赁、转包、互换三种方式参与了近100亩土地的流转,流转情况如下:
次要原因是千户营村,该村是全乡最大的村,交通便利,集市贸易非常发达,很多农户除了从事农业生产以外,还都会经营一些小生意或是服务业,该村的两条主干街道上布满了各种肉食店、蛋糕店、超市、理发店和服装店等,该村的年龄在30岁以上的在外打工者所占比例也比杜家庄和赵家庄高,可以说该村对经营除农业以外的其他行业的兴趣比另外两村更为强烈,土地流转也较频繁,但由于人均耕地面积小,土地流转面积不大。在走访调查的100个农户中有29个农户的70多亩土地通过租赁、转包、互换、转让四种方式进行了流转,流转情况如下:
赵家庄人均耕地面积近2亩,该村土地流转面积较小,且流转方式不灵活,在调查的65个农户中,有10户的近50亩土地通过租赁、转包两种方式进行了流转。流转情况如下:
由以上的调查结果可以看出,租赁和转包是该地区土地流转的主要方式,三个村庄的人均耕地面积虽不相同(杜家庄的人均耕地面积比千户营多出了1倍多),各村总体经济的发展状况有高有低(三村的总体经济发展水平由高到低分别为千户营、杜家庄、赵家庄①),但是在土地流转方面,却呈现出某些共同的特点和问题
1.流转面积小、程度低,且很多土地流转以后仍然无法实现规模经营。以抽样调查的结果估算,杜家庄、千户营、赵家庄的土地流转面积占总面积的比例都在5%左右,涉及的农户分别为28.6%、29%、18.5%,土地流转程度偏低,分散的土地流转也很难实现土地的规模经营。根据调查,土地流转的受让方从事农业生产的家庭劳动力大多在两人以上,在人力资源方面有条件通过土地流转增加土地经营规模,但是90%以上的受让户在转包或租赁了土地以后,土地规模仍然维持在25亩或者以下。“规模经营”是个农业发展的理想模式,对家庭的适度规模经营来说,不同的地区有不同的标准,如两个劳动力经营20亩耕地,对于农业集约化程度高的发达地区来说是规模经营,但是对于农业经营比较粗放的地区来说则是劳动力过剩。以千户营乡为例,一个有两个劳动力的家庭租赁了其他农户的土地以后,耕地面积为20亩,其中10亩用来种粮食,10亩用来种植一些经济作物(当地的很多农户的经济作物种植一般都不会超过粮食作物的种植,且经济作物的亩收益一般不超过2 000元),在农作物市场价格稳定、自然气候不发生异常以及化肥、农药、种子、水电价格维持在正常水平的情况下,以粮食的亩产净收益为1 000元(是理想收益,农民的实际收入大都在1 000元以下)、经济作物的亩产净收益为1 800元计算,该家庭一年的农业收入为
28 000元,除去租金2 000元,则收入为26 000元,即每个劳动力每年收入13 000元,比当地的在外打工者的年收入多
2 000元~3 000元,但是这是在理想的模式下,实际的生产当中,农民往往要承担气候异常、农作物价格下跌、化肥农药价格上涨等自然环境和市场带来的多重风险,所以每个劳动力一年的农业收入往往在13 000元以下。在调查中发现,每个农业劳动力的收入是随着耕地经营面积的增加而逐渐提高的,一个拥有两个劳动力的家庭经营至少30亩的耕地才能形成适度的家庭规模经营。无法实现较高收益的家庭规模经营,人均耕地面积少是普遍原因,另一个重要的现实原因是由于土地流转的双方,尤其是受让方的土地流转行为并不是按照市场对农业的规模经营要求而采取的一种主动追求利益最大化的行为,现实中的土地流转,人情关系和顺其自然的态度是土地受让方和与土地分离的出让方之间达成土地流转协议的的行为特点。
2.土地流转方式单一。三个村的农民大多以有偿的转包或者租赁的方式将土地流转给农村的邻居、朋友或是亲友耕种,互换也是一种较为常见的流转方式,但不涉及农业经营方式的改变。流转主要是发生在家庭与家庭之间,土地承包经营权的转让方和受让方也都在同一个集体经济组织内,没有发生本集体经济组织内的土地流转给外村或外乡人耕种的现象。且在没有签订规范的土地流转合同的情况下,从现有的权利和义务关系来看,有偿的转包和租赁已混合成同一种流转方式了。从受让方的情况看,土地流转完全发生在承包户之间,其首要目的并不是为了盈利,而是为了在土地转让方与其承包地分离的情况下,其土地仍可以得到有效经营,并且同时增加土地流转双方的经济收入,从这个意义上来看,土地流转是一种承包户之间调剂余缺的行为。
3.土地流转的自发性强。首先,大多数农民并不知晓国家对于土地流转的政策,对于通过土地流转从而实现土地资源的合理化配置、达到适度规模经营的逻辑关系更是不甚了了,他们的土地流转并不以实现规模经营为目的,从某种程度上说是“迫不得已”,如果农户在不影响自己的非农业劳动的前提下,能够勉强完成土地的耕种,他们是不会放弃农业经营的。即使是为了保障不耽误自己的非农劳动时间和非农收入的稳定而进行的土地流转,他们的流转对象也往往是和自己关系不错的亲友或邻居,在彼此信任的基础上,可以省去很多书面或口头协商的时间和成本,而且土地出让方可以收取一定的补偿和拥有随时收回土地的权力,而土地受让方也可以增加土地经营规模。在这种普遍的流转模式下,流转双方并不签订流转合同,也不向发包方履行相应的手续备案,只是通过简单的私下口头商定实现土地的流转,双方商定的土地流转期限也非常短,大多为一年,最长的不超过五年,且大多流转期限多于一年的受让农户往往是在年尾或作物丰收后与转让农户商量双方的流转协议是否继续,这不利于受让方对土地做较为长远的规划和经营。虽然土地流转的自发性强的特点弱化了土地流转的规范性和有序性,但是这种流转行为在目前农业市场化、城市化的发展程度还不高的背景下是符合土地流转双方的经济理性的,在非农就业不稳定、农民无力长时间参与市场竞争且农村社会保障体系尚不健全的情况下,签订长时期的、固定的土地流转合同,无论是出让方还是受让方都要承受很大的经济风险。
4.土地流转无序、不规范。(1)根据调查结果,90%以上的进行了流转的土地没有签订流转合同或者流转合同不规范。农户的土地大都转包、租赁给亲友或熟识的人耕种,彼此之间的情谊和信任替代了流转合同,流转条件、流转期限等都是通过口头协议实现,所以除了一两户户口已迁到城镇且结束了与发包方的土地承包关系的家庭签订流转合同外,几乎没有农户之间签订流转合同的情况。即使土地是在集体和家庭之间流转,签订流转合同的也很少,虽然由于土地流转的规模小、程度低,流转合同签订的作用并不明显,但是,这也会导致土地流转的转让方与受让方之间因为农田水利设施、流转期限等问题的意见不一致产生矛盾,而又没有相应的流转合同作为凭证,双方只能各执己见,甚至发生口角、大打出手,虽然这些矛盾并不突出,也不多见,但随着土地流转面积的不断增加、程度的不断提高,在将来的土地流转市场上,签订土地流转合同必会成为一道有效解决土地流转纠纷、保障农村社会稳定必不可少的程序。(2)有一部分土地在流转之后变成了非农用地,改变了土地的农业用途。根据调查,三村都存在着或多或少的农业用地被转变为住宅、塑料厂、砖厂和服装厂等建筑用地的情况,虽然情况并不严重,但有不断发展的趋势,这对于由于人均耕地面积小而无法实现规模经营的农业发展现状又增加了一个潜在的不利因素。(3)土地流转的相关法律法规不完善。《土地承包法》和《物权法》虽然为土地流转提供了法律依据,但是关于土地流转过程中的程序、规范和相关细节的法律尚未出台。(4)农村集体土地所有权主体虚化,代表集体享有土地所有权的往往是当地的村委会,其法人代表常常是村里的干部,在未承包土地的租赁、修路占地、占地建厂等一系列涉及到农户切身利益的事件当中,大多数农民往往没有说话的主动权,自己的切身利益时不时地受到损害。
二、土地流转现状的原因分析
第一,城市化程度低,劳动力转移过程中农民的各种经济和社会权益无法得到有效的保障,农民将土地作为最基础、也是最后的生存和生活保障的土地价值观根深蒂固。无论是“离土离乡” 型的农村劳动力转移,还是“离土不离乡”型的劳动力转移,都没有为从农业中转出的劳动力提供一种有效的基本生存保障,因此即使他们都不再从事第一产业,也不愿放弃将土地作为最后保障的权利。随着城市化和市场经济的发展,近年来,农村劳动力放弃农业并向城市的第二、三产业转移的速度越来越快,规模也越来越大,大量的农村劳动力涌向了城市,一方面缓解了农村劳动力严重过剩的问题,同时也加快了农村土地流转的步伐。据调查,三个村的30岁以下的轻壮劳动力几乎没有在家从事种植业的,整年都在外打工;整年在外打工的35~50岁之间的劳动力(以男性为主)也在30%以上;还有很大一部分季节性务工者,即冬季的闲余时间外出打工。流转的部分主要就是这些由于在外打工而无法从事农业活动的劳动力所承包的土地。这种牢固的“即耕且工”的经济模式是每个村庄共有的特点。城市就业吸引农村劳动力的源动力还是经济利益的驱使。一个劳动力每年的收入(约10 000元)几乎与每年耕种10亩地所获收入相当甚至多于土地收益、且不用受严寒酷暑之苦,也不必承担气候异常和自然灾害带来的损失。虽然近几年粮食价格上涨、免除了农业税且发放了粮食补贴,但是打工者的工资也相应上涨了许多,加上种子、农药、化肥、水电的价格增幅也很大,农业投入成本增加,农村劳动力对从事农业的兴趣并没有随着经济环境的变化而变得更为强烈。但同时,因为离农进城的农民被排除在城市社会保障之外,而又缺乏农村社会保障机制,这些人仍将把土地作为最后保障[1]。且由于土地也有不错的收益,他们往往不愿放弃耕种,通常的做法是由家里的老、幼和妇女耕种一些易管理的粮食作物,农忙时雇人进行管理或收获。且大多数农民都有自古就已存在的惜土如金的观念,他们不会轻易放弃土地的耕种。其他任何的物质财富都有用尽的一天,但土地资源的利用价值是永久的。正像费孝通先生所说,“虽然有坏年景,但土地从不使人的幻想彻底破灭,因为将来丰收的希望总是存在,并且这种希望是常常能实现的。”[2]
第二,资金的缺乏、技术的落后及长时间固守无利润和效益可言的小规模土地进行经营的生产方式使得农民心中的家庭经营模式的土地经营观念根深蒂固。分散的小农经济的土地经营模式已在中国历史上存在了两千多年,虽然与现在的集体土地所有制的性质不一样,但是,两者确有一些共同的特点:规模小、收益低,以保证全家温饱或基本消费为目的。不管是在古代还是现代的农民的观念中,依靠土地发家致富都是不可能的,那是只有地主和商人才能完成的丰功伟绩,“光凭种地是发不了财的”是农民经常挂在嘴边的口头禅。
第三,农户要承担自然气候异常和市场经济的不确定性带来的双重风险,经营的土地规模越大,风险也越大,尤其是经济作物的种植,既伴随着高收入,又伴随着高风险。以种植经济作物洋白菜为例,近几年的价格一直在0.05元/斤~0.35元/斤之间波动,洋白菜种植耗时、耗力,投入的农业成本也较高,如果当年的价格在0.01元/斤以下,则收益比不上在同样的耕地上种植粮食作物。
第四,资金的短缺和农村金融、信贷的不发达也是农民无法扩大土地经营规模的一个重要原因。农民是低收入群体,且没有其他物质财富作为抵押,所以极少有向银行或农村信用社借贷的情况。而向亲友、村民借钱投资农业的情况更是少见。一个人为了娶亲盖房可能会从亲友那里借到钱,但是若为了投资农业,则很可能会被拒绝,因为,娶亲盖房是为了家庭的完整、后代的延续,在农民的观念中,这是事关农民尊严和幸福的头等大事,亲戚朋友会倾囊相助,借资方也会慢慢偿还。而投资农业在村民看来是一种冒险的求富行为,借钱就意味着他们也要承担一份风险。
三、土地流转的前景分析及政策建议
1.明晰土地产权,切实保护农民的土地承包经营权。一块土地一旦进入市场进行流转,其可能涉及众多拥有不同权利和义务关系的参与者。首先,国家和集体掌握着土地的所有权;土地的承包经营权(使用权和处分权等)则归属于农村集体经济组织内部的农民;土地进行了流转以后,土地的使用权、占有权和收益权等则归属于土地受让方;受让方可以雇佣工人从事土地的经营。各方都有不同的权利义务关系,明晰各方的权利和义务,是土地合理流转的前提和条件。
2.放宽农村人口向城市转移的政策限制,增加就业机会,为已转到城市二、三产业的农村劳动力提供与本地劳动力相当的社会保障。土地流转的程度往往与当地的劳动力转移状况紧密相关,但二者并不是呈正比例关系,如上文所说,大部分农村是一种“即工且农”的格局,主要原因是在外务工的农村劳动力在工作地往往得不到有效的社会保障,而又不得不承担工资下降甚至是失业的危险,最近的金融危机导致的工厂倒闭、农民工返乡就是一个典型例证。所以要让转移出的劳动力逐渐放弃农业经营、融入城市,就要建立健全农村劳动力转移的社会保障机制,给那些潜在的土地流转户吃一颗“定心丸”。
3.完善土地流转政策,制定相应的法律法规,建立健全土地流转中介组织。涉及土地流转过程中的具体权利与义务关系的法律是土地进行合理流转的法律保障。如何保证农民在流转过程中不至于失去土地,如何保障耕地在流转过程中不被改变用途,如何确保即受市场调节又有政策引导的土地流转能合理、有序的进行,建立健全相应的法律法规无疑是最重要、最关键的手段。建立一个工作效率高的土地流转中介组织,提供流转信息,协调各方的权利与义务关系,是土地流转有效进行的组织保障。
参考文献:
[1]马晓河,崔红志.建立土地流转制度,促进区域农业生产规模经营[J].管理世界,2002,(11).
[2]费孝通.江村经济[M].上海:上海世纪出版集团,2007:144.
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