中国财政支农支出存在的问题及完善建议

来源:用户上传      作者: 王东焘 王晓璐

　　摘要:在市场经济体制下,由于农业的基础性和特殊性,实行财政支农政策是十分必要的。通过对中国财政支农支出的分析,发现其存在着支出总量不足、支出结构不合理以及支农管理体制不完善等问题,针对这些问题,给出了加大财政支农总量、调整支农结构和创新财政支农体制等建议。
　　
　　关键词:财政支农总量;财政支农结构;财政支农体制
　　
　　中图分类号:F81文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)07-0017-02
　　
　　财政用于农业的支出即为“财政支农支出”,广义上包括支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费、各种补贴与补助等。
　　农业发展存在着供给弹性与需求弹性的不对称、比较效益较低,受自然条件制约,生产周期长,风险大以及地区之间农业资源禀赋存在较大差异等特点。农业的基础性、特殊性和弱势性使得在市场经济体制下,有必要实行财政支农政策。这也是发达国家发展农业的重要措施和经验,对于中国这样一个农业人口众多的国家,就更要实施合理的财政支农政策。
　　中国的财政支农支出是中国财政支出的重要组成部分,随着中国全面建设小康社会和建设社会主义新农村伟大事业的深入开展,以及党中央、国务院对三农问题的重视,中国财政支农支出的规模逐渐变大,财政支农支出在发展农业、致富农民和繁荣农村所起到的作用也日益显现。然而,通过对中国财政支农支出现状的分析,我们发现中国财政支农支出存在着支出总量不足,支出结构不合理,支农管理体制不完善等问题。
　　
　　一、财政支农支出存在的问题
　　
　　1.政府财政支农资金投入总量“不足性”。尽管近年来政府财政支农资金投入的增长幅度较大,但与中国农业的重要地位和发展要求相比,政府对农业的支持总量仍是低水平的。虽然中国的财政支农支出的绝对规模扩张了,但其相对规模却没有明显改善,远远没有达到我们财政支持三农的现实需求,规模与现实需要存在较大差距。
　　首先,国家财政对农业投入的增长速度,大多数年份里都低于国家财政经常性收入的增长速度,不能实现《农业法》规定的增长要求。其次,1980年以来,中国财政支农支出占财政总支出的比重呈逐步下降趋势,从1980年的12.20%下降到2006年的7.85%,下降了4.35个百分点。与此同时也表现出较强的周期性波动,反映出财政对农业的支持力度缺乏持续性。此外,1987―2006年间国家财政用于支农的支出比例在7.12%～10.7%之间,而1987―2008年间中国农业GDP占全国GDP比重都在10.92%以上,可见中国财政支农支出占国家财政总支出的比重远远低于农业GDP占全国GDP的比重。
　　2.政府支农资金投入结构存在诸多的“不合理性”。一是农林水气等部门事业费支出居高不下,增长速度明显;该项事业费中用于人员供养及行政开支的部分比重偏高,并且增长很快。二是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右,而用于建设性的支出比重不高。三是在财政农业建设性资金中,用于大中型带有社会性的水利建设比重较大,而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。四是在政府农业投入中,一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目,如农业品质改良、重大病害控制、社会化服务体系建设等,或者没有财政立项支持,或者缺乏足够的投入保障。五是财政支农支出中用于农业科技的投入数量小、比重低,对农村社会发展方面的投入远远不够,农村教育、卫生等社会事业发展严重滞。
　　3.政府财政支农资金管理体制“不完善性”。从中央和地方财政承担农业投入的结构看, 大多以地方财政的投入为主。地方财政一直占据着财政支农支出的主体地位,说明中国财政支农支出主要由地方财政负担。从世界各国中央财政支农支出的份额看,许多国家中央财政在财政支农中担负着主要责任,比较而言,中国中央政府财政承担的财政支农职责偏小。
　　当前财政支农事权与支出责任划分中存在着财权、事权划分不清问题。中央和地方支农支出的责任划分涉及到政府与市场边界的清晰界定以及各级政府职能的合理划分,难度较大。农业和农村经济发展既是中央政府的事权,也是地方政府的事权。什么项目应由中央政府投资,什么项目应由地方政府投资,对此没有明确的界定。这种体制增加了资金安排使用过程中的随意性,地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。
　　财政农业支出实行分块管理,部门分割严重,有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多,农业财政支出分部门管理,这种管理模式存在的问题是,不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉,但由于分属不同部门管理,因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清,多头管理,力量分散,不利于统一监督、管理和协调,不能形成合力。
　　
　　二、完善财政支农支出的政策建议
　　
　　1.加大财政支农力度,健全支农资金增长机制。增加财政对农业的投入,这是促进农业生产稳定发展,实现国家农业发展目标,从而实现农民收入增加的必要条件。增加财政对农业的投入,既要求财政不仅要在支农绝对数量上保持稳定增长,也要在相对增长率上保持稳定增长。考虑到目前中国财力规模的实际情况,不可能像发达国家那样进行大规模的财政支农,但中国财政支农力度至少要符合中国《农业法》规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于经常收入的增长幅度、从预算外筹集资金建立农业发展基金、水利建设基金等专项基金” 。一是切实保证国家财政对农业资金投入的法定增长,财政支农资金的增量要高于上年,并加强预算执行。二是各级财政都要增加对三农的投入。中央和省级财政要增加对农业的资金投入, 同时在完善省以下财政体制的基础上, 市县财政也要逐步增加支农资金投入。三是新增支出要向农村倾斜。做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,国家基本建设资金增量主要用于农村, 政府征用土地出让收益主要用于农村。
　　2.优化财政支农资金结构,加大对农村公共品的供给。一是加大对农业基础设施投入,提高农业基础设施投入占财政支农资金的比例。在中国农村缺少常年积累的公共投资,水利电力、交通、通讯等设施需要政府的投资来完成的地方很多,应重点办好“水、路、电、气”等与农民群众利益直接相关的大事,继续加大农业基本建设投资力度。二是注重对农业科技研究、引进和推广的投入。农业现代化、农业科技化是加快农业发展的重要力量,注重对农业科技研究、引进和推广的投入,提高农业的科技含量,实现农民增收。国家应将财政资金对农业科技的投入按照占农业总产值的比例以法律的形式固定下来,各级政府每年按规定不低于规定的比例拨出一定数量的资金用于农业重点科研基地和农业重大科技工程建设、农业推广和服务体系建设、农业信息体系建设、促进农业科技成果的转化,对于用于农业科技方面进行必要的梳理整合,集中力量支持重大和重点农业科技成果的研究、引进和推广。三是加大财政支农资金对农村教育投入力度,财政支农资金重点保障落实农村义务教育。普及农村义务教育,培养新型农民是提高农村劳动力素质、提高农业生产率,最终提高农村居民收入。财政支农资金要支持培训新型农民,在农村财政大力支持开展农业劳动者职业教育和科普教育,提高农业劳动者的科技文化素养和技能水平。

　　3.财政支农方式要创新,提高财政支农效率。一是整合财政支农资金。重点是以县为主推进支农资金整合。通过制定农业发展规划引导支农资金整合, 以主导产业和项目打造支农资金整合的平台, 通过项目的实施带动支农资金的集中使用。以发展优势产业和特色产品为抓手, 打造生产类和产业类资金的整合平台。成立由政府主要领导担任负责人的支农资金整合协调领导小组,形成在同一项目区资金的统一、协调、互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。二是事后奖励。农户和农业企业完成国家鼓励发展的项目后,政府给予一定的奖励,这种事后奖励不但对先进者有激励作用,又能起到示范作用,而且防止虚报冒领,挪用财政支农资金的现象。三是对财政支农项目实行公开招标。为了增加财政支出透明度,提高财政资金使用效率,可以对财政支农项目实行公开招标。
　　4.要加强对财政支农资金监督的力度。首先,加强地方人大和上级财政部门对支农资金的投入及管理的监督与审查。为避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金,财政部门应积极完善逐级拨款制度,加强对下级财政部门资金的审计和监督,确保资金及时足额到位。其次,改革和完善立项及资金分配办法。立项时要引进竞争机制,公开招标,择优扶持,同时建立健全项目执行及资金使用的激励,奖惩及风险机制等。今后一个时期尤其要在农业项目管理改革方面下工夫,要引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理的措施,从而切实有效地提高财政支农资金效益,发挥农业财政支持政策作用。
　　
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