浅析中国农村土地征收纠纷解决机制

来源:用户上传      作者: 郑　宇　储　殷

　　摘要：根据中国农村土地征收纠纷的特点，完善中国农村土地征收解决机制，已经成为中国制度建设的重点。相关的制度建设应该包括：建立与被征地农民和被拆迁居民平等协商的机制，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权；政府只能在“公共利益”需要情况下征收土地；完善征地补偿制度，推行补偿标准听证；建立和健全农村社会保障机制，采取多项措施解决农民生活和生存问题；建立公平、公正、可行的征地纠纷裁决制度；完善诉讼等救济途径等。
　　关键词：农村；土地征收；公共利益；社会保障
　　中图分类号：F323.24 文献标志码：Ａ文章编号：1673－291Ｘ（2009）10－0033－02
　　
　　
　　一、中国农村土地征收纠纷的基本特点
　　
　　土地征收是有权行政主体基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他组织的土地并承担补偿责任的法律制度。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”近年来，过度征收、违法征收甚至野蛮暴力征收农民土地的现象屡见不鲜，农村土地征收纠纷已经成为农民维权活动的核心内容。在城市化进程中，城郊集体土地成为土地征收纠纷的重灾区，并继而向农村推进。违法征地、暴力征地使得征地纠纷成为目前社会纠纷中极其突出的热点问题。农村土地纠纷已取代税费争议而成为影响农村和谐的主要因素。
　　
　　二、农村土地征收纠纷产生的根源
　　
　　中国农村土地征收之所以纠纷不断，主要根源在于：（1）地方财政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，随着税费改革推行，农民负担开始逐步减轻，并使税费矛盾趋向缓和。长期依靠税费收入的地方财政被迫进行结构性转嫁，土地成为地方财政收入的重要来源。（2）部分地方政府追求政绩，盲目招商引资。（3）集体所有权主体虚位，农民维权能力薄弱。（4）征地程序设置不合理，透明性和公正性不足，农民在征地程序中的平等协商权、知情权没有得到保护。（5）征收补偿安置制度不合理，拖欠情况严重。（6）征地裁决机制不健全，纠纷解决机制不畅通，行政复议、行政诉讼、信访等救济途径没有发挥作用。
　　虽然中国宪法、土地管理法和物权法等都规定，国家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又规定，建设用地只能为国有土地，因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这实际上意味着供应土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的难以被有效限定在公共利益之上。在实践中，地方政府绝大多数土地征收都属于商业开发，而非公共利益。土地的增值被政府和开发商所分享，这刺激了政府储备大量土地备而不用，大量征地引发大量纠纷也就不足为奇。
　　
　　三、完善土地征收纠纷解决机制的建议
　　
　　完善中国农村土地征收纠纷解决机制，必须从源头、过程、结果三个方面，同时着手，方能力求标本兼治。首先，要坚持“政府仅能在公共利益需要情况下征收土地”这一基本原则，对于非公益性用地，应尽快完善农地入市的有关制度，以农民自主出让土地为核心要素。在目前所有制情况下，政府将集体土地变更权属关系改为国有，只能也应当是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也应当按照农地入市的规则进行。关于公共利益如何界定有多种主张，为避免政府以各种各样的办法“演绎”公共利益，“包装”公共利益，比较多的是主张立法予以明确，先给出概括定义，然后明确列举。笔者主张，即便是公用事业用地亦不当然优先于农业用地，学校、医院等用地依然需要进入市场机制。对公共利益的目的认定需要在征地程序中构成单独的环节，并且需要经过听证，若有争议，应以法院的认定为最终裁决。其次，建立与被征地农民和被拆迁居民平等协商的机制，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权。征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认，并且赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。任何征地项目和拆迁项目都要与被征地农民集体、被征地农户和被拆迁居民充分协商，补偿安置工作没有落实的，征地和拆迁不得进行。再次，完善征地补偿制度，建立公平、公正、可行的土地征收纠纷裁决制度。农民失去土地使用权所遭受的损失和预期的利益都应当得到公正的弥补，从结果上看，补偿是充分的、合理的、及时的。征地补偿必须考虑对失地农民的安置，在帮助农民维持简单生计的基础上，保证农民失地后选择就业、改善生活条件等基本需要，使之获取良好的居住、就业和生存保障(包括教育、就医、养老)。补偿还要“遵循控制耕地非农化趋势的原则，以确保工业化和城市化对农地的占用纳入合理利用和保护有限的土地资源，实现生态经济持续协调发展。”应当根据土地的区位和相应的使用权市场转让价格制定的补偿数额。土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿。除了上述补偿外，还应适当增加补偿费用，具体包括：（1）残地损失，主要是被征地块剩余的非征地，因建设或公共工作所遭受的损害；（2）土地区位价差；（3）其他间接损失，如个人营业损失及适当的精神损失等；（4）当地经济发展水平和居民最低生活保障水平。
　　在具体确定土地补偿标准的程序上，既可以推行价格听证制度，也可以由法院在具体个案裁决中决定。应该设立专门的机构对土地征收纠纷予以裁决，该裁决机构独立于批准和实施征地的政府机构，裁决人员既可以是专职的、具有充分任职保障的、中立的官员，也可以仿效商业仲裁采取委员会制，组成人员可以由官员和专家组成。对裁决的申请时效、程序、裁决期限等都应当有详细的规定，更为重要的是应当将裁决的受理范围扩大，不仅仅是补偿和安置问题，对听证、公告、征地实施等程序的异议都可以提请裁决机构解决。对裁决机构做出的裁决不服，可以针对原征地决定提起行政诉讼。
　　必须指出的是，农村土地征收，必须遵循和谐社会理念，建立和健全农村社会保障机制，采取多项措施解决农民生活和生存问题。目前中国社会保障机制尚没有覆盖农村，对失地农民的安置也仅侧重于金钱补偿，如果缺乏计划和理财的能力，有限的补偿款将很快花光，农民将陷入赤贫状态，对生活和生存都将构成严重威胁，同时对社会秩序和安定局面也将造成重大影响。因此，必须建立和健全农村社会保障机制，建立养老保障制度和失地生活保障制度，并将失地农民纳入最低生活保障制度，对养老、医疗、就业等保险进行推广。此外，还需要采取各项有效措施解决被征地农民的生存问题，比如采取留地安置、社会养老保险安置、土地入股安置和生产资料置换安置等多种形式，解决被征地农民的长远生计。笔者以为失地农民的保障，将最终通过调整和优化社会保障政策，实现城乡社会保障制度的对接来解决，政府可以通过对土地转让征收特别税来加速这一变革的进程。
　　
　　Analysis of solving the dispute during the rural land acquisition
　　ZHENG Yu1，CHU Yin2
　　（1.Bureaucracy of Hua Dong Forestry ，Jinghua 321001， China；2.university of international relations，Beijing 100091，China）
　　Abstract：acording to the characteristerics of Chinese rural land acquistion, rebuilding the regime to solve the problem about rural land acquistion is very important to China. The series points include how to build system to restrict the government only can acquist the land for public interest;how to build system to protect farmers rights; how to build the reasonable compensation system for the famers. And how to build the law systems to give the right sentence
　　key words：rural； land acquistion； public interest； social security
　　[责任编辑吴高君]

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