落后地区农村公益事业发展现状与思考

来源:用户上传      作者: 谭彦红

　　【摘 要】农村税费改革有利于解决“三农”问题，但与此同时，改革也使农村基层政府财源短缺，基层组织运转困难，无力提供农村公共产品，农村公益事业发展严重滞后。税费改革后，落后地区农村公益事业要尽快建立新的发展机制，以公共财政为杠杆，推行多元化的筹资机制，以基层政府职能转变为契机，构建多元化的利益表达机制。
　　【关键词】农村；公益事业；公共产品
　　【中图分类号】F320．3　【文献标识码】A　【文章编号】1673-291X(2006)06-0048-04
　　农村公益事业是一个广泛而复杂的领域，涉及民生性、公益性、基础性、保障性等诸多方面的公共产品与公共服务。从农村发展的现实情况看，农村公共产品主要包括两类：一类是纯公共产品，包括农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村基础教育、农业科技进步、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。农村税费改革前，上述公共产品主要由县乡政府提供，国家仅给予适当补助。税费改革之后，基层财政收入大幅度减少，县乡两级均无财力兴办农村公益事业。与城市的日新月异相比，农村的水、电、路等基础设施建设和文化、教育、卫生、社会保障和科技服务等社会公益事业严重滞后，构成了现代中国社会不和谐因素里的一个主体因素。农村公共产品供给制度创新，一时成为学者们研究的焦点。本文拟以广西农村公益事业发展为例，旨在探索税费改革后落后地区农村公益事业发展的合理模式。
　　
　　一、当前广西农村公益事业发展的基本情况
　　
　　广西地处祖国南疆，是我国农村人口比重较大的西部省区之一。据有关统计，截至2004年末，广西总人口4889万人，其中，农村人口占68．3％，共3339万人。与全国其他省区一样，目前，广西城乡的差距突出地表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺已严重制约了广西农村社会经济的发展。
　　
　　(一)农村公共产品供给总量不足
　　1．农村基础设施建设不足。长期以来，我国实行“以农补工”的政策，中央财政对农村基础设施建设的投资比较低，农村基础设施建设有很大一部分是由乡镇政府组织实施。在国家财政支持有限而大部分乡镇政府财力困窘的情况下，税费改革前，乡镇政府主要通过“三提五统”和“两工”向农民筹集农村基础设施建设资金，投资规模有限；税费改革取消了农业税、“三提五统”和“两工”，乡镇政府更是力不从心。在广西，尽管近年来各级政府加大了农村基础设施建设力度，但仍然存在不少问题，突出表现在以下几个方面：
　　(1)农村道路建设方面。“十五”期间，广西五年累计完成农村公路投资84．6亿元，仅占全区交通建设投资的17．4％。目前，仍有119个乡镇公路没有上等级，863个行政村没有通等级公路，另外，农村客运站、便民候车亭建设也普遍缺失，在一定程度上制约了农村经济的发展。
　　(2)农村供水方面。根据水利部制定的饮水安全标准，广西目前饮水不安全农村的总人口为3063万人，占82％。其中未喝上自来水的人口占60％，已有自来水但水质不合格的占19％，还有127万人农村人口饮水十分困难。
　　(3)农田水利设施建设方面。“十五”时期，广西累计投入资金243亿元用于水利基础设施建设，建成了一大批防洪、治旱、灌溉、人饮和水电工程。但目前广西农田水利工程仍无法满足农业产业化发展的需要，全区缺乏灌溉条件或设施的田地还有1558万亩，占耕地总面积的41％，其中，无任何灌溉设施的旱地有1430万亩。
　　(4)农村生态环境建设方面。农村污染种类繁多，其中包括农村垃圾、人畜粪便、作物秸秆等固体废弃物及生活污水、乡镇企业污染物，化肥、农药、农膜对土壤的污染，水土流失，等等。农村环境污染，已不是农民自己能够解决的问题。
　　
　　2．农村科教文化水平相对落后
　　(1)农村科普现状。周瑞超在对广西区科协2003年广西公众科学素养状况抽样调查样本中的3751位农村居民样本的相关调查情况进行分析后认为，广西农村居民科普状况堪忧。2004年，我国人均科普专项经费为0．16元，其中，北京人均超过1元，福建、青海人均多于0．50元，而广西人均经费还不足0．10元(农村人均则更少)，科普投入和科普消费偏低。经费投入不足，直接导致农村科普体系的不健全。一方面，科普设施不多，大多数县没有科普场馆，基层科普机构基本已处于瘫痪状态。另一方面，科普渠道不多，方式、内容单一，不能适应广大农村居民的需求。另外，农村居民文化水平低，科技信息意识薄弱，不能有效接受和消化科技知识和科技信息。
　　(2)农村教育发展现状。在教育体制上，农村教育应当包括基础教育、职业教育、成人教育三个体系。一是基础教育。2006年，广西农村义务教育经费保障机制改革工作全面部署，广西农村义务教育阶段学校免收杂费和公用经费补助所需资金，由中央与广西地方财政按8：2的比例进行分担，当年共安排学杂费及公用经费共10．8亿元，使全区626万农村义务教育阶段学生受益。但由于长期以来广西农村经济和教育的基础比较薄弱，目前，农村中小学运行依然很困难，办学条件差、师资力量弱的情况普遍存在，危房改造、远程教育等举步维艰。另外，“普九”欠债问题十分严重，严重影响了正常的教育、教学秩序。据不完全统计，截至2003年，广西教育欠债仍有25．97亿元。二是职业教育和成人教育。据统计，截至2004年，广西共有中等职业学校465所、农村文化技术学校1668所、职业培训机构6049个。但由于广西县级政府统筹发展职业教育的力度还不够，县域内条块分割、多头管理等问题较突出，有限资源分散，农村职业教育办学投入、办学机制以及人才培养规模、结构、质量等还不能适应发展需要。在办学形式上，政府包揽办学，缺乏社会力量参与，阻断了农村基础教育办学资源的源头之水。另外，农村职教和成教多走升学教育之路，形成“小学――初中――高中――大学”的升学模式，专业技术教育和农村职业技术教育含量太低，造成一方面大量的无一技之长的初、高中毕业生待业，另一方面，乡镇企业缺乏大量的技术人员、经营管理人员和有一定技能的工人的尴尬局面。
　　(3)农村文化发展现状。长期以来，“GDP政绩观”导致地方政府只重经济建设轻视文化建设，一些县乡领导几乎把全部精力放到跑项目、跑资金上，农村文化建设列不上地方的发展规划，挤不进财政支出项目，原有的公益文化资产流失，阵地萎缩，农村文化建设滞后甚至滑坡。
　　3．农村社会保障制度残缺。目前，我国农村社会保障体系的构成，主要包括养老保险制度、医疗保障制度、社会救助和最低生活保障制度等。广西的基本情况是：(1)农村养老保险。据统计，2004年末广西全区仅有180．64万农民参保，保

障基金存结余额为49380．43万元，有30177人领取养老保险金，当年支付金额为140．8万元。随着我国老龄化社会的到来，这样的养老保险状况将难以适应。(2)农村医疗卫生保障。据统计，2003年开展新型农村合作试点工作以来，截至2006年上半年，广西40个试点县(市、区)共有1212．28万农民参加新型农村合作医疗，占全区农村人口36．3％，参合率为66．99％，共筹集到位资金2．65亿元，基本保证了参合农民的补偿需求，参合农民共获得补偿9241．9万元。但是，各地新农合试点工作尚存在参合率低、农民受益程度低等问题，农民“因病致贫”、“因病返贫”现象仍十分突出。(3)农村最低生活保障与社会救助。2003年，广西全面推开五保村的建设，到2004年末共建有3895个五保村，收养人数达到45991人，2005年，政府工作报告宣布全区25．8万五保对象最低生活得到保障。2006年，自治区本级财政安排450万元，用于补助试点地区农村特困群众最低生活保障对象，保障人数为8．3万人。但各级财政对农村的支出中，实际上用于农村社会救济的很少。以广西区本级财政为例，从1998年至2002年五年间，平均农村社保补贴支出仅占财政总支出的0．205％。
　　
　　(二)农村公共产品供给结构失衡
　　农村公共产品供给结构失衡问题，主要表现为“三多三少”：
　　1．见效快、易出政绩的短期公共项目供给多，见效慢、期限长、具有战略性的纯公共产品供给少。良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等，是产量稳定和增长的保证，是农民生产所急需的。但这些项目投资大、期限长、见效慢，经常列不上县乡政府预算。县乡政府官员一任三年，往往会想方设法供给能凸现其政绩促其晋升的公共产品，于是出现了政府热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目的不正常现象。
　　2．“硬”公共产品供给多，“软”公共产品供给少。一方面，农业科技推广、市场供求信息、农村教育、农村公共医疗、环境保护等“软”公共产品，对促进农民增产增收、提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。但在农村，这些公共产品的供给严重不足。另一方面，一些发展较落后的地区却大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等硬件设施，美其名日是建设新农村，提高农民的生产、生活条件，实际上这些公共设施的利用率极为低下，不仅加重了农民的负担，也严重地影响了政府的形象。
　　3．新建公共项目多，维修存量公共项目少。由于新建项目更能在短期内凸现“政绩”，于是地方政府官员往往热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。现有的已建项目和设备的维护情况差，农田水利年久失修、道路桥梁无人问津、农业机械解体破碎。由于很多基层政府不屑于投资维护存量公共设施，多年来仅仅依靠农民自己支撑，财力、人力有限，导致农村公共产品质量问题严重，使用周期极短。
　　
　　二、广西农村公益事业发展滞后的原因
　　
　　(一)农村公共产品供给筹资难
　　在广西农村，公共产品供给难，原因是多方面的，而首当其冲的是筹资难的问题。一方面，由于广西经济落后，地方政府无财力承办更多的农村公益事业。据统计，2005年，广西财政收入475．40亿元，人均972元，同时，全国人均财政收入为2434元，广西人均财力不足全国平均水平的一半。广西是农业大省，农村社会经济的发展更显滞后。2005年，广西农民人均纯收入2495元，远低于全国农民人均纯收入水平(全国农民人均纯收入为3255元)。地方政府财力有限，农民收入水平低，是广西农村公共产品供给难的重要原因。近年来，尽管中央财政加大了对广西农业的补助力量，但仍显不足。另一方面，1994年分税制改革后，财力向上集中，县乡政府财力日益吃紧。农村税费改革开始后，政府决定取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消农业税、农业特产税、屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，同时，中央政府采取空前严厉的手段遏止乱收费。在现行的财政体制下，上述举措实际上使以农业为主的县乡政府面临的财政约束更加紧张，在广大西部地区，乡镇政府失去了几乎所有的财源。县乡政府如果没有上级政府的财力支持，要维持自身正常运转都很困难，根本无力提供农村发展必须的基本公共产品。由此可见，在目前财税体制下，农村基层财政自身的农村公共产品筹资能力非常有限。
　　
　　(二)农村公共产品供给主体严重失衡
　　1．供给主体单一。根据公共经济学理论，公共产品一般应由政府免费提供，而准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用。在现行体制下，私人组织、第三部门等参与主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。一方面，农村公共产品的产权不明晰，产权残缺阻碍了私人组织参与公共产品的供给。另一方面，农村第三部门的发展非常滞后，其供给公共产品的作用远远没有得到充分发挥。另外，村民委员会作为农村自治组织，其管理农村社区的作用也没有得到充分发挥。由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会作为村民自治组织，成了具有行政权力的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，难以发挥自治组织在村级农村公共产品供给中的主导作用。
　　2．供给主体错位，责任不清。长期以来，由于中央与地方在农村公共产品的供给责任划分上不尽合理，造成了农村公共产品供给主体的错位。由于上级政府的缺位，县乡政府承担着与其财力极不相称的职能，支出负担沉重。县乡政府职能过宽，机构设置过多，非生产性支出比重过大，以至没有太多财力承担农村公共产品的供给。村委会是农村社区内的公共物品的组织者，但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给村委会，也影响到村级公共产品的有效供给。
　　
　　(三)农村公共产品供给中“自上而下”的决策机制，不能反映农民真正的需求
　　公共选择理论认为，公共产品的有效供给，需要有一个能正确表达消费者偏好，并根据消费者意愿提供公共产品供给的有效的决策机制。而我国目前农村公共产品供给决策机制是“自上而下”的、强制性的，这种决策机制中起主要作用的是来自政府内部自上而下的行政指令，因此，往往不顾农民的需求，甚至是为了满足地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要，而建一些面子工程、政绩工程，扭曲了资源配置，导致资源浪费。
　　
　　三、西部地区农村公益事业发展模式的改革思路
　　
　　农村公益事业发展要与社会主义新农村建设的步伐协调一致，必须进一步改革农村公共产品和公益事业投资体制，积极探索发展农村公益事业的新模式。在税费改革的新形势下，要尽快建立农村公益事业新的发展机制，必须坚持

走多元化发展路子。
　　
　　(一)以公共财政为杠杆，推行多元化的筹资机制
　　近年来，随着我国公共财政体制的建立和不断完善，公共产品筹资有了一定保障，在很大程度上缓解了因资金不到位或者缺少资金投入，公共产品生产和建设滞后于经济和社会发展需要的矛盾。但是，由于区域经济发展不平衡，不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在城乡公共产品投入上有很大差距。在西部农村，供给农村公共产品难点首先在于资金。针对西部地区经济落后的特点，公共产品供给可以采用多元化的筹资机制来解决筹资难的问题。
　　1．构建城乡统一的公共财政体系，使财政成为农村公益事业发展的主要投入主体。要将城乡公益事业发展资金统一纳入财政预算。近期要以建立农村公共财政体系为重点目标，并按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步统一城乡税制，以税惠农；各级财政要建立农村公益事业发展资金预算制度；深化财政体制改革，合理划分各级政府的事权和财权，调整国民收入分配结构，加大公共财政对农村公益事业的投人比重，并建立规范的转移支付制度，逐步向农村倾斜，使公共财政资金在农村公益事业发展资金投入中占大头。其中，农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供，而准公共产品主要由县级政府和乡镇政府提供。如中央政府从事环境治理与保护、农业科技成果推广、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及民兵建设、义务教育等。省级政府承担农村地区的公共道路、供电、供气、公共卫生保障体系、失业、养老保险和救济等公共产品的供给。中央与省级政府应是农村公共产品供给和投资的主体。
　　2．政府积极引导，调动社会合力兴办公益事业。目前，各地大多数县、乡财政十分紧张，兴办农村公益事业困难大，政府应出台一些有利于社会合力兴办农村公益事业的政策措施，使城乡经济和社会公益事业同步发展。
　　一是支持非政府组织参与。在我国，非政府组织参与农村公益事业主要有希望工程、春雷行动、春苗行动、母婴医疗卫生安康行动等；另外，还有分布在广大农村，提供生产技术、销售信息的各类农民协会等组织。非政府组织的参与增加了农村公共产品生产和建设的资金投入，在一定程度上弥补了财政资金投入不足导致城乡公共产品生产和建设供给日益扩大的裂痕。
　　二是鼓励企业和私人参与。在国家财政对农村投入不足，农民投入能力有限的情况下，积极引入市场机制，鼓励支持有能力的私营业主投资、捐资兴办农村公益事业也是行之有效的措施之一。随着经济发展、科技进步，农村社会出现大量的近私人物品的准公共产品，如电信、电视讯号、个性化农业信息服务等，完全可以按照市场原则，积极引入企业和私人供给。可以针对各地情况，按照“谁投资、谁受益”的原则，推出一批社会效益与经济效益兼备的优势项目，激活民间资本，引入社会和企业资本，实现投资主体的多元化。可以对已建成的农村小机埠、小水库、闲置校舍等基础设施的产权进行卖断，变卖所得资金由乡、村两级集中起来用于农村公益设施建设，使其滚动发展，解决公益设施有人建无人管的问题。变卖后的农村基础设施，由产权人使用、管护、补偿和受益。
　　三是调动农民自身参与。一种是农民个人直接投资从事某项公共产品的生产和建设；另一种是在农村集体或社区政府倡导下的村民集资。如通过集体大型水利设施的产权改制，让农民组织起来管理水利设施。对于微小型水利设施建设，可以推广农民办农业用水合作社的办法，让农民投资农民受益。例如，广西横县以奖代补鼓励农民建立农业用水协会，在农田水利基本建设中，充分发挥农民用水协会的作用，由协会组织农民积极投入农田水利基本建设，取得显著成效。该县规定，每成立一个用水者协会奖励4000元水利维修经费，目前，已组建农业灌溉用水协会70多个，投入资金788万元。
　　四是发挥市场融资渠道的作用。目前，在公共产品生产和建设过程中，采用市场渠道筹资还处于刚刚起步和探索阶段，主要做法有：第一，利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券。第二，成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专向发展基金。第三，向金融机构融资。第四，利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入。此外，还可以引进外资等。以上几种市场筹资方法，在解决农村公共产品生产和建设资金不足，推动其发展上确实起到了积极作用。
　　
　　(二)以基层政府职能转变为契机，构建多元化的利益表达机制
　　1．深化农村管理体制改革，转变政府及村委职能。进一步深化地方行政改革和农村管理机构改革，把减人和减事结合起来，逐步减少村委会承担的政务活动，取消村委会的“政务职能”，这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，维护农民利益。
　　2．构建多元化的利益表达机制。公共产品的供给决策总体上应采取“自下而上”的需求表达过程和“自上而下”的主体选择过程、资源配置过程和项目分解与实施过程相结合的决策体制。过去基层政府供给农村公共产品多为依照上级行政命令，可以说这种“自上而下”的机制只表达了政府单方面的利益诉求，忽视了农民的真正需要。让农民加入到农村公共产品的决策过程中来，需要有多元化的利益表达和偏好加总机制。基层政府首先应提供多种形式，如宣传、调查、听证会、座谈会等，让农民说出需求；其次，培育各种民间协会组织，通过农民自己的组织将偏好整合起来，逐步建立农民自主决策机制；最后，充分发挥村民代表大会、乡人民代表大会的作用，通过投票形式形成公共产品的供给决策。多元利益表达是农村公共产品供给质量的保证。
　　【责任编辑　孙莉艳】

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