新加坡旧城改造经验及启示

来源:用户上传      作者: 贝贝 李刚

　　提要旧城改造（又称城市更新、市区重建）是当代城市发展不可回避的问题，是城市发展过程中必然的产物。新加坡作为东南亚的一个城市国家，经过40多年来的发展，已成为人们心中的花园城市，其旧城改造的经验值得借鉴。本文主要分析新加坡旧城改造过程中有关概念规划、旧城改造管理、融资、城市保护等方面的经验，并得出对我国旧城改造的启示。
　　关键词：旧城改造；新加坡；概念规划
　　中图分类号：F29文献标识码：A
　　
　　一、引言
　　
　　独立前的新加坡（20世纪五十年代）大量的失业、社会动乱等问题的存在，其城市问题已到了难以解决的地步，面临着艰难的转型，如何做好城市更新工作迫在眉睫。为此，新加坡政府从概念规划开始做了一系列使土地使用最优、保持经济和城市发展之间平衡的工作，到目前新加坡作为东南亚的城市国家，20世纪七十年代经济开始迅速增长，1971年人均GDP为1，972美元，到2003年上升为39，270美元（1995年不变价格）。尽管新加坡的建筑物占到国土面积的50%，加上占国土面积11%的道路，但其人均住房面积达到30平方米（使用面积），且空气洁净，环境良好，是人们心目中的“宜居”和“花园”城市。
　　新加坡旧城改造的成功，其经验值得我国借鉴，结合旧城改造项目的难点，从新加坡旧城改造管理、概念规划及其执行、融资等方面来介绍其经验。
　　
　　二、新加坡旧城改造经验分析
　　
　　（一）城市更新管理部门。新加坡城市发展的过程中，其城市更新管理部门经历多次的演变，从SIT（改良信托局）到URA（城市更新局）。其城市的发展与规划由国家发展部主管，具体职能部门是URA，URA通过定期出售土地给开发商，来落实每十年修订一次的发展指导蓝图计划。
　　1、1960年之前，SIT（改良信托局）根据1952年通过的新加坡发展条例进行初级岛屿规划及诊断调查，制定总体规划和开发方针。
　　2、1960年HDB建屋发展局综合二次开发（重建更现代化的、设施齐全的住宅）和规划局制定中长期的规划，承担SIT的规划职能。
　　3、1964年URA（城市更新局，属于HDB），1966年随着前殖民地政府土地征购法案的修订，升级成为征购私有土地的城市更新处，承担了中心区外围区域的国有土地上两个先导项目（南1号和北1号项目），来安置因中心区核心区域拆除受到影响的家庭；1974年URA从HDB脱离。
　　4、1989年9月，新的URA（原有URA与MND的规划部门、研究统计中心合并）以更有效的方式对全岛进行综合和整体规划，是国有土地用途的策划部门，其任务是确保新加坡有限的土地资源得到有效利用，并树立其世界城市的形象，确保各项发展计划的条理性和合理性，使之符合URA的策略和规划指导原则。
　　可知，为能更好地实施旧城改造，有效管理改造所涉及到的各个环节，新加坡不断完善其部门职能，使其更好地服务于旧城改造。
　　（二）概念规划。在20世纪九十年代初期，新加坡原先的城市规划已不能满足其城市发展的长期目标，需要变革指导了其城市发展30年的规划系统。为使城市发展顺利进行，URA实施两级计划。第一级：修订概念规划，从策略上提出城市长期发展的愿景；第二级：55个DGPs，在1991年修订概念规划实施的基础上，对每一块土地进行更详尽的规划。
　　1、修订概念规划。新加坡国家发展部从1987年就开始修订全岛的概念规划。新URA成立后，修订了1971年的概念规划，达到以下目标：通过征地增加土地储备；提供多类房屋满足住房需求；分散商业活动；在居住区提供学校和娱乐设施；提高休闲区的质量。1991年的修订概念规划建立的整体策略旨在土地使用率最大化，目的之一是增加住宅类土地的供给，将环境和经济可持续发展的理念注入新加坡城市开发。
　　2、DGPs。新加坡政府出台了更详细的规划即将新加坡划分为55个DGPs，对每个DGP进行详细的规划。每一个DGP区，对土地使用区域、开发程度、交通网络、空地、娱乐区域、保护范围等内容均进行详细规划，通过规划指导DGP区的土地开发。一个DGP实施完成后，可为其他同类土地所有者或开发商提供参考或指导。
　　3、开发控制。实现“开发指导计划（DGP）”的目标须借助“开发控制”这个工具。新加坡规划法规定，在进行土地开发之前，所有的开发提议必须获得主管部门的批准。通过“开发指导计划”对开发提议的价值做出指导性评价，涉及多个部门的参与（包括环保局等的其他相关部门），确保获批提议符合相关政策。
　　（三）融资。旧城改造项目的资金规模巨大，单由政府来解决资金问题难度较大，需要引进非政府投资，新加坡旧城改造在20世纪七十年代前后就引入了私人投资。
　　1、1967年GLS工程――新加坡政府为鼓励私人投资旧城改造，收购集合了大量的土地，进行城市综合发展。政府通过法规限定土地的用途，将土地通过拍卖给私人投资者。购买土地的开发商必须遵循严格的限制条件（允许开发的类型、开发的进度等）。同时，政府也制定各类经济和税收的激励政策鼓励私人投资者投标。该方式的弊端是，政府支付的钱低于其将土地卖出的钱，使私人投资者感到其所获得补偿低于市场平均水平。
　　2、新的规划体系（DGPs）的实施。政府通过集中国内土地并给开发商提供激励来整合不同类型的土地收益。开发商就能了解到根据DGPs规划目标所改善土地水平后的收益，使改造得以实施。该做法先在新加坡中心区实施，政府在中心区以外的地方采用同样的激励措施时，为获得计划收益的开发商必须开发可以给公众带来利益的项目及基础设施。不过潜力大的区域政府已经计划进行基础设施投资。
　　3、整体改造。房地产业所开发的项目大都为家庭住宅或彼此相邻的家庭单位，通过整合成熟土地的各种收益形成更具吸引力的重建规划，使得房地产所有者能通过整体销售策略获得“成熟价值”。该做法也遇到不少阻碍，开发阶段涉及到不同人的不同利益，加上在中心城市中旧住宅面积远大于新住宅，很多居民反对整体销售（在地段好的区域建设同类住宅的成本很高）。即便在整合销售上能达到原则上的一致，但在土地售价、分摊销售收益、处理方式和时机上的分歧使得许多整体销售被拖延。
　　4、在1999年11月，LTA（土地权益规章）（由STB颁布）通过了促进整体销售的条例。即在采取该措施之前，所有的房产或者建筑的所有者必须同意销售。并对过半的票数能进行交易的条件进行了规定：如果开发地少于10年，至少90%的业主必须同意整体销售；如果开发地多于10年，80%的同意整体销售。
　　按照其土地收益的份额或其地产的评估价值，在个人所有者之间分配销售利益。当对利益分配存在分歧时，STB（社会权益委员会）将对这些分歧进行裁决。LTA1999规定了向STB申请的程序、STB处理进程及如何向STB和高级法院申诉等事项。当少数反对者因费用或其他原因来拖延时间时，政府通过改变赞同与反对者间权益的平衡，增加整体销售项目的成功率。
　　（四）开发保护相结合。20世纪五十年代新加坡面临着艰难的转型，即是城市保护还是再发展，当时考虑到经济发展问题，并未将城市保护作为城市规划的重点。20世纪七十年代早期，尽管认识到保护是城市更新的一个不可或缺的因素，但由于城市再发展能促进经济发展并增加就业和投资，该问题并未引起政府关注。20世纪八十年代，重建、再造和保护这三个城市更新的关键因素引起重视，新加坡在1989年将“新加坡历史和文化遗产保护”写入政策指导，使保护在法律上形成制度。

　　保护成为“历史之感、记忆之地、城市之魂”中不可或缺的一部分。1996年新加坡政府对保护方针进行修改，在赋予旧建筑新用途方面给予业主更大灵活性，鼓励创造性修复并使保护区更具地方特色。如，对唐人街的保护方面要求：保持和重塑建筑的历史性和艺术性、改善区域的自然环境并引入新的特色、在给该地区融入新的文化时要注意保持原有的文化特色、引入私人投资。
　　
　　三、启示
　　
　　当前，我国城市化步伐日益加快，大多城市老城区已无法满足城市未来的发展需要，但由于我国是一个土地资源十分紧张的国家，一味地开发新区，不利于土地的保护和集约利用。因而，无论是为了满足因城市化进程的加快而不断扩大的城市空间发展的需要，或是为了保护有限的土地资源合理利用土地的需要，还是为了改善旧城功能结构以适应城市发展的需要，旧城改造都是城市化发展的必然要求。然而，我国的旧城改造还未形成一个系统的、完整的、目标清晰的体系，规划执行力度也比较差，通过对新加坡旧城改造经验的分析，可以得出对我国旧城改造的启示。首先，建立可持续、目标性的综合规划体系，指导城市的旧城改造，以促进城市的可持续发展；其次，加强规划体系的执行力度，建立健全旧城改造机制；第三，政府主导为主、私人为辅的旧城改造；最后，城市开发保护相结合，对每一个具体对象进行改造时，都要考虑到其城市适应性，是否能满足城市未来的发展需求。
　　（作者单位：1.西南工程项目管理咨询有限责任公司；2.中国长江三峡集团公司金沙江筹建处）
　　
　　主要参考文献：
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　　[4]张更立.走向三方合作的伙伴关系：西方城市更新政策的演变及其对中国的启示[J].城市发展研究，2004.4.
　　[5]贾新锋，黄晶.“拼贴”与中国城市的更新[J].建筑学报，2006.7.
　　[6]Deliberating the dilemmas.www.ura.gov.sg-URA’s official website.

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