我国养老保险隐性债务成因及对策

来源:用户上传      作者: 金正帅

　　提要我国养老保险制度改革从一开始就忽视了包括转轨成本在内的养老债务问题，因此必须加大公共财政支持力度，逐步做实个人账户，扩大社会统筹的覆盖率，提高个人账户的长期投资回报率，加强基金监管，防止挤占挪用，努力解决养老保险的隐性债务。
　　关键词：养老保险；隐性债务；基金管理；制度完善
　　中图分类号：F840.67文献标识码：A
　　
　　我国养老保险制度改革从一开始起，就忽视了包括转轨成本在内的养老债务问题，因此必须加大公共财政支持力度，逐步做实个人账户，扩大社会统筹的覆盖率，提高个人账户的长期投资回报率，加强基金监管，防止挤占挪用，努力解决养老保险的隐性债务。
　　
　　一、我国养老保险隐性债务成因
　　
　　我国现行的养老保险基金采取“统账结合”的制度，既发挥了社会统筹共济性强的优点，又发挥了个人账户激励作用强的优点。但实际运行中由于制度不配套，部分积累制流于形式，个人账户空账规模不断扩大，再加上人口老龄化的加剧，未来支付的压力非常大，潜在风险突出。
　　1、公共财政投入不足，转制成本动态规模大，消化不良。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，肯定了“社会统筹与个人账户相结合”的模式。从理论上讲，这种模式一方面部分地保留现收现付体制下个人收入在代际之间进行再分配的功能；另一方面又能部分地发挥完全积累制下对人们劳动和缴费的激励功能。它既能够缓解现收现付体制下因福利刚性所带来的支付危机，又能够克服完全积累制下个人退休收入过度不均的弊病。
　　制度供给是受到约束的，几乎任何能带来预期收益的制度变迁都需要支付转制成本，养老保障制度的改革和变迁也不例外。我国养老保障制度的转制成本主要指从现收现付制向部分积累制转变，建立新的统账结合制度时，已经退休的职工（老人）的退休金和在职职工（中人）在旧制度下已有工作年限所应积累的养老金权益。根据世界银行的推算，目前我国转制成本的动态总规模大约为30，000亿元。而且，随着退休人员的增多，短缺资金规模将会更大。
　　从理论上讲，这部分转制成本是政府欠旧制度下“老人”和“中人”的养老保障负债，应该由政府进行偿还。但是，近十年以来，政府并没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，偿还费用没有明确列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，所以被人们称之为隐性养老金债务。在实际操作过程中，是以统账制度下社会统筹部分的供款来偿付这部分成本，即通过代际转移的方法逐步消化旧制度欠下的债务。但是，社会统筹账户的基金远远不足以支付退休金支出。如，1996年全国企业社会统筹部分的供款率约为工资总额的7.6%，而当年退休金的支出却相当于工资总额的18%。
　　2、统筹基金与个人账户基金混账管理导致个人账户“空账”严重。由于制度设计的欠缺，养老金制度从开始实施到现在，个人账户从创建起就是空的。基金管理仍是现收现付，未能实现向部分积累制过渡的目标。由于统筹基金与个人账户基金混账管理、相互调剂使用，当社会统筹账户的基金远远不足以支付退休金支出时，地方政府直接挪用“中人”和“新人”个人账户资金来保证“老人”养老金的支付，导致个人账户出现“空账”问题。据相关政府部门测算，到2007年末“空账”已达10，000多亿元，大大超过基金积累总额，而且当前“空账”以每年1，000多亿元的规模在增加。“混账管理、空账运行”为养老保险制度留下了严重隐患。
　　3、“提前退休风”加剧了养老保险隐性债务规模。“提前退休风”冲击养老保险制度。种种不规范做法使我国平均退休年龄提前了7年，一些地方和企业在改革改制中，实行了提前5年退休和特殊工种可提前10年退休的政策，有些地方擅自跨行业执行特殊工种政策。据中国劳动和社会保障部所属的劳动保障研究所提供的调查数据指出，在10个主要城市的新增退休人员中，属于提前退休的已近1/3。湖南2002～2004年办理的25万名企业退休者中，提前退休人员有9.4万多人，占37%以上；全省平均职工退休年龄只有52.3岁。在一些地方，特殊工种原因提前退休者占到26%以上。从多支付和少缴费的角度来看，一个提前退休的职工对社会养老保险基金的影响最少3万元左右。如果按保守估计，我国有100万名职工提前退休，将影响养老保险隐性债务300亿元。
　　4、人口老龄化加剧了养老保险隐性债务规模。我国人口老龄化程度已经越来越高。目前，60岁以上老年人口已达1.43亿人，占全国总人口的11%，预计2020年占17.2%，到2030年将达到老龄化的高峰，占24%，届时退休人员将相当于在职人员的40%以上，退休金的支出相当于在职职工工资的44%，远远超过国际普遍认可20%～23%的警戒线，战略储备资金至少要达到25，000亿元。随着人口日益老龄化，“中人”和“新人”将开始退休，退休人员每年以6%的速度递增，全国企业养老保险基金缺口不断扩大，养老金隐性债务也将有失控的危险。
　　5、筹措、开支、运营、监管等环节运作不规范、效率低下，加剧了养老保险隐性债务规模。我国养老保险覆盖面窄，参保率低，基金筹措困难。截至2007年底，全国城镇参加企业基本养老保险的覆盖率为76%，还有许多城镇个体工商户、灵活就业人员未纳入城保。农民工总体参保率不超过20%，且退保率高。全国只有1，900个县、市、区不同程度地开展了农保工作，覆盖率仅10%。
　　社会保险基金被瞒报少缴、挤占挪用、欺诈冒领等相当严重，大大增加了政府养老保险的隐形负担。一些地方政府擅自扩大统筹基金的支付范围，把统筹外项目纳入基本养老保险支付范围；在提高统筹层次之前，各统筹地区从本地区的利益出发，竞相提高养老金的替代率，导致全国基本养老基金节余数量大大减少；甚至挪用基金作财政支出或非法投资于房地产、股市领域。
　　基金投资渠道单一，保值增值困难。统筹基金和账户基金始终采取上世纪九十年代制定的银行协议存款和购买国债，收益率从未超过3%，银行存款利息低于同期通货膨胀率，使基金历年处于负收益的状态，面临着贬值的风险。基金收入相对减少，支出却绝对增长。
　　
　　二、化解养老保险隐性债务的对策
　　
　　随着人口日益老龄化，养老金隐性债务有失控的危险。因此，完善养老保险基金制度，化解养老金隐形债务问题迫在眉睫。
　　1、扩大养老保险覆盖面，加大基金筹措力度。加大力度，推进个体、私营企业职工入保，灵活就业人员低费率参保，再就业困难的下岗失业人员给予社保补贴；推进分类分层农民工养老保险制度，加快制定低费率、低门槛、低水平、广覆盖、便参保、可转移、与现行制度相衔接的农民工养老保险办法；加快推进和完善新型农村社会养老保险制度，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，统筹基金与个人账户积累相结合；将被征地农民纳入特殊社保，征地补偿费的一部分用于缴费，政府给予政策和资金支持，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。
　　2、加强基金监管，防止挤占挪用。划清省、市、县财政在改革过程中的责任界限，严肃纪律，加大市县的责任，避免地方政府提高养老金的替代率、放宽职工提前退休和随意借口减免企业的负担而造成收缴率不足。严禁挪用基金作财政支出或非法投资于房地产、股市领域，加大查处力度。
　　3、遏制提前退休风，逐步做实个人账户。控制各种不规范的提前退休政策，建立特殊工种职工管理档案，严格审批，以降低对社会保障制度的压力。随着作业环境、劳动强度的变化及劳动保护的加强，有些工种已经不再是特殊工种，需要及时清理。比如，以前冶炼工人是在炉旁铲煤，而现在一些工人是在计算机房里控制。
　　逐步做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现基本养老保险制度可持续发展的重要保证。加大公共财政支持力度，借鉴东北三省做实个人账户经验，扩大试点范围，个人缴费实行基金完全积累，并与个人账户记账额相匹配。
　　4、统账基金分开投资，放宽账户基金投资范围。应根据基金的不同性质采取两种管理模式，将具有现收现付性质的社会统筹基金记入财政部门的专户，纳入政府一般预算管理。借鉴国际上养老保险基金投资管理模式，结合我国国情，具有完全积累性质的个人账户基金治理结构应是委托投资管理型。在完善资本市场和确保基金安全的基础上，将由地方社保经办机构的直接管理转化为委托外部金融机构进行投资管理，实行市场化运营，投资工具适当拓宽，债券市场和股票市场都可成为新的投资渠道。这既符合国际惯例，又是目前我国账户基金迫切提高收益率的重要途径。应制定专门的基金投资监管规则，明确个人账户基金的投资比例、风险准备金的比例、管理服务机构的资格准入标准和信息披露标准、退出机制等，提高基金的使用效率，为保值、增值提供保障。
　　5、做大做强全国社会保障基金，发挥最后一道防线作用。全国社保基金是我国政府专门用于社会保障支出的调节基金，作为国家的战略储备，发挥着最后一道防线的重要作用。其收入主要来自政府拨款、彩票收入和投资收益等。在控制风险的前提下实现了较好的投资回报。由2001年底不足100亿美元到2007年底超过700亿美元，增加了6倍多，年均收益率超过11%，2007年全国社保基金总资产为5，100亿元，比上年增长58%，实现收益1，100亿元，收益率高达38%，均创出历史最好成绩。增强了满足养老基金隐性债务的资金需求能力。
　　（作者单位：中共衢州市委党校）

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