基层单位编制部门预算思考
来源:用户上传
作者: 范大军
自1999年以来，我国在预算编制方面推行的部门预算试点改革，是实行分税制体制以来我国财政预算管理制度的又一重大改革。从目前的运行情况来看，我国部门预算改革总体是有成效的，但基层预算单位在编制部门预算时仍然存在诸多不足，其主要表现在以下几点：一是保留了原有的不合理、不规范的做法。基层预算单位在编制时存在预算编制过于粗糙、编制的预算极其宽松；采取的方法仍是粗略估算，继续沿用“基数加增长法”，尤其是项目预算的编制更是“宽打窄用”，出现前期工作不到位，预算编制的质量低等问题。二是对部门预算宣传程度不够。比如，有的基层预算单位依法理财意识不强、预算编制不科学，存在拍脑袋现象。主要是因为有的基层预算单位日常对部门预算改革宣传的力度不够，认为部门预算改革只是改变了预算编制的方式和程序，而忽视了实行部门预算改革的实质是政府职能的转变，是政府为了控制或降低支出增长幅度，减少公共财政支出的重要措施。三是对部门预算管理的认识程度不足。首先是单位领导对部门预算的认识存在误区，其次是基层预算单位人员变动频繁，管理上侧重于以业务为主，使各相关部门人员普遍认为部门预算编制是单纯属于财务部门的工作，不愿介入。造成基层预算单位在编制部门预算时无法及时收集到相应的信息基础资料，无法根据本单位、本系统事业发展规划合理地编制部门预算，而只能凭借以往编制的经验，结合往年的财务决算数据资料进行大体的估算或象征性地征询各业务部门的意见，进行粗略测算。
针对当前基层预算单位存在以上问题，笔者认为通过以下几方面可予以解决：
1、从战略的高度来加强基层单位对于财务预算管理的认识，转变基层单位对于部门预算管理的观念。首先，预算管理是发达国家政府和企业多年积累的成功管理经验，实行财务预算管理是单位建立自我约束、自我控制、自我发展良好机制的有效办法，能优化资源配置、强化单位管理、提高单位行政办事效益。其次，预算管理不仅仅是财务部门的工作，而是整个系统或单位内部各项资源的最优整合，它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与，它是一个系统工程。最后，增强预算法制观念，强化预算约束，实现预算管理的科学化、法制化是全面贯彻《预算法》的要求。
2、以系统工程的高度来科学编制基层单位部门预算，合理安排预算编制时间，改革预算编制方法。首先，安排充足的预算编制时间。预算编制是个系统工程，它既要掌握单位本身方方面面的情况，又要考虑系统、行业状况；既要着眼于年度需求，又要考虑历史，预测未来；既要满足单位业务发展需要，还要考虑国家财力；既要讲求局部效果，还要考虑社会整体效益，等等。这其中包含着调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等大量工作，充足合理的时间安排是其基本要求。其次，改革预算编制方法，彻底摈弃“基数法”，全面推行“零基预算”。目前，行政事业单位采用的一般是“二上二下，分级编制，逐级汇总”的预算编制程序。要建立人员资产数据资料滚动管理库，逐步实现人员经费预算的逐人核定，分类分档核定公用经费。利用现代化网络技术和信息集成方法建立人员资产资料信息库，人员信息基本资料由基层预算单位负责编集录入，并即时更新、动态掌握，其主管部门通过网络可以随时调用，并只需要设立国家现行的工资政策、社会保障的有关政策、规定和开支标准，形成相对应的政策库，需要时可逐一统计单位每个人员的实际工资数，及相应的社会保障费等人员经费预算。对日常公用经费预算的编制可以分类分档按定额编制预算，如对会议费的编制，可根据每年会议计划，编制每一次会议预算经费，也可以依托信息化建设的平台，减少差旅费、会议费等部分经费的支出。充分利用在信息化建设上的巨大投资，取得真正的回报，获得应有的成效。在这个过程中，必须实事求是地掌握人员情况、业务发展需求，并以此为基础，确定人员、业务经费水平；要综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具有前瞻性的预算。
3、以规范化的要求进行建章立制，并依规严格执行，在制度化管理中有章可循。一是综合性的管理制度，如加强经费管理制度、财务人员岗位职责等。二是单项的管理制度，如加强办公费、电话费、邮资费等管理制度。三是相关性的管理制度，如接待制度、车辆管理制度等。这样，从单位内建立起有效的支出约束机制，做到有章可循，严格按制度办事，以堵塞漏洞，节约资金，防止经费支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各项资金的使用效益。
强化开支计划性，合理安排项目经费。首先确保人员经费开支，其次保证必要的办公经费需要，然后再按照“轻、重、缓、急”安排其他项目的开支。计划制定后，还必须严格执行，防止前紧后松，保证计划的有效性。
严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象。第一，建立严格的经费开支审批制度。对于每项开支，都必须严格按规定的权限审批后方可报销。第二，制定严格的经费开支报销程序。每一笔开支都必须取得合法、有效的票据，并附有关批件，由经办人员负责签字、财务人员审核、领导审批后才能予以报销。第三，统筹安排使用各项经费。第四，加强经费开支的事前监督。第五，健全单位财产物资的管理。
4、以严谨的态度、良好的工作作风、合理的考评机制和监督机制来强化预算执行的监督。加强预算执行监督是深化预算管理的关键环节。单位预算经上级单位批复后，严格按照预算批复执行，并对预算执行情况进行监督是深化预算管理的关键。加强预算执行监督主要是对资金使用情况进行监督考核。不能认为按照预算将有关的资金支付了，预算执行任务就完成了，对资金使用过程进行监督，对资金使用效益进行考核评价是预算执行的必要延伸。
加强预算执行监督，一是要制定必要的内部监督管理制度。对资金使用过程进行监督，单靠单位财务部门的力量是远远不够的，必须制定相应的内部制约监督机制，让单位监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束、有人力保障，确保资金安全、合理、有效使用；二是对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益，要有考核评价机制。一方面对资金使用效益的考核评价，是对预算编制水平的检验，实际执行情况与预算差别较大或资金使用效益不理想的，就应考虑调整预算编制的标准、方法；另一方面在目前对多数项目资金采取以拨代支的预算管理模式下，项目主管部门和基层单位建立项目资金使用效益评价机制尤为重要。效益评价应对项目实施的全过程进行综合评审，对项目资金使用效益进行考核。只有这样，才能做到对项目资金的使用事前有计划、事中有监督、事后有评价，实现对资金使用全过程的追踪问效管理。
另外，建立考核奖惩制度，提升各基层预算单位编制部门预算的主动性。在次年批复的部门预算中将部门预算编制的及时准确性以及预算编制是否与本部门、本系统中短期规划目标相一致作为一项奖惩指标，并制定相应的考核奖惩办法，激励基层预算单位编制部门预算的主动性和积极性，督促基层预算单位将部门预算编制作为一项日常工作来抓，主动在细化预算编制上下功夫，强化预算的约束。这样，不仅有助于扭转基层预算单位“重决算、轻预算”的局面，而且有助于基层预算单位编制的部门预算与部门预算的批复、执行等各环节紧紧相扣。
5、建立预算编制“回头看”制度，严肃预算的权威性，从而实现部门预算编制的连续性和有效性。在严格执行“两上两下”部门预算编制程序的基础上，主管部门审核批复的部门预算细目应与基层预算单位上报的预算细目建立一一对应的关系，年终决算再按批复的部门预算细目逐一落实预算执行情况，将基层预算单位部门预算的编制与执行形成链接，改变基层预算单位预算编制与预算的执行相游离的局面，在预算编制、预算执行和预算结果三个环节中形成以预算编制为核心的系统运行状态。例如，有的基层预算单位各细目的预算编制数与对应细目的决算数竟然相差几倍甚至好几十倍，预算编制的随意性可见一斑。若每年我们在年终决算编制完毕后，再对原预算编制数及相关的测算依据资料进行“回头看”，及时找出预算编制与执行结果的差距及预算编制的漏洞，认真进行原因分析，改进部门预算编制方法，逐渐缩小预算编制与现实的偏差，不仅有助于基层预算单位为下一次科学、准确地编制部门预算提供可资借鉴的丰富经验，进而提高预算编制的准确性和完整性；也有助于基层预算单位加强和完善有关预算编制的制度建设，强化预算编制管理，增强预算编制的计划性和严肃性，从而为下一步国库集中支付的实施和政府收支分类改革的顺利进行夯实基础。
6、成立部门预算编制小组，统筹兼顾，群策群力做好部门预算编制工作。部门预算的编制并不是财务部门的独角戏，它是各部门调研沟通的产物，是财务部门与其他部门协调沟通的产物，各种有可能影响预算的因素，不论是归口哪个部门负责，都应该在部门预算编制中予以考虑。一个行之有效的部门预算，往往要经过各部门的反复推敲，协调一致才能酝酿而成。因此，基层预算单位有必要成立由财务部门和预算经费归口管理部门组成的部门预算编制小组，财务部门牵头，组织预算的编制，并负责对各部门提供的预算经费，尤其是项目支出预算草案进行必要的审查、协调和综合平衡等工作。通过各部门的沟通与通力合作，一方面可以加强预测、提高预算编制的准确度；另一方面还可以提高资源配置的合理性。■
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-411298.htm
