“十二五”及中长期中国开放战略研究

来源:用户上传      作者: 关秀丽

　　入世10年后的今天，面对复杂多变的国际政治经济形势、国内的巨大变化、WTO自身的发展及其规则的变化，中国未来开放发展路在何方？如何在推进经济国际化进程中为全球化注入新的内涵和动力？推动科学发展、和谐发展中处理好与世界各经济体的关系，形成世界共治格局，成为“十二五”及中长期走中国特色开放发展道路面临的重大课题。
　　一、进一步开放面临的新形势新任务
　　（一）从国际看
　　1、经济市场化、全球化的总体趋势没有改变
　　一是尽管各国发展市场经济的路径和模式可能有所不同，市场经济成为各国的普遍选择。在市场化的目标下，对内实行经济自由化、对外实行开放政策同样成为大趋势，参与经济全球化事实上已经成为各国市场化的内在制度安排。二是“二战”后以发达国家跨国公司为主导，已经形成了全球范围内优化配置资源的产业链，美欧“再制造业化”的努力不能改变目前的分工格局。三是世界贸易组织在协调各国贸易政策、平衡国际贸易关系以及避免贸易摩擦方面仍起到不可替代的作用。战后形成的国际经济金融体制虽然存在很多不足，但在国际协调上仍将发挥积极作用，特别是多边贸易体制总体上维持了贸易投资自由化便利化的大势。四是科技革命，特别是信息及互联网技术已经把当今的世界变成地球村，成为提高全球资源配置效率和改善全球福利的源泉，世界各国间以竞争与合作共存于世界经济体中。经济全球化和市场化进程在危机调整后将重新启动，世界贸易与投资仍将成为世界经济的发动机。
　　2、不变中的变化
　　一是由发达国家主导的全球化趋势转弱，发达国家与新兴国家围绕重塑全球化展开合作与竞争，加强全球经济治理成为共同任务。二是全球多边贸易体系发展坎坷。考虑发展中成员的利益和关切，协调成员间经贸利益关系成为多边贸易体制未来发展的重大挑战。三是除跨国公司外，自由贸易区成为影响国际贸易和世界经济的重要影响力量。区域经济贸易合作由浅层次的贸易和生产一体化向包括服务贸易、投资、知识产权保护、政府采购和竞争政策等在内的深层次一体化加速转变，其对国际贸易和世界经济的影响也日趋明显。四是新兴国家在多边机制中的作用将逐步加强。
　　（二）从国内看
　　中国的挑战主要来自开放型经济功能的进一步提升与避免“国际化陷阱”能力不足的矛盾。这与中国改革开放以来所形成的发展趋势有内在联系。最为突出的趋势有两点：一是中国经济运行的市场化程度不断加深；二是根据国际经验，在人均GDP超过4000美元时，经济发展进入“国际化陷阱”阶段。“十二五”及中长期，中国成为全球化程度非常高的国际化市场经济体。国际经济变化对中国经济发展的影响程度日益加深。这样的发展趋势，一方面给中国带来了强有力的发展动力、发展机遇、发展空间，同时也必然要求中国经济承担相应的市场风险、国际风险。逐步调整中国的全球化布局，成为新时期开放型经济发展的重大战略问题。
　　（三）从审视中国与WTO的关系看
　　1、WTO是政府间的协议，它首先约束的是政府行为
　　WTO规则对中国的意义：第一，为改革开放注入动力。学习运用国际贸易规则，建立可预见的对外贸易制度，将世贸组织的非歧视、透明度和公平竞争等原则运用到经济制度建设中，使社会更加重视市场意识、法治精神和知识产权保护意识等，对促进各个部门进一步改革有推动作用。第二，为进入其他国家和地区市场提供便利。作为WTO成员，中国可以参与到整个规则制定过程中，特别是WTO决策过程中，因此可以得到更多进入其他国家和地区市场的机会。第三，促进政府转变职能，民众观念革新，这都对中国的长远发展产生深刻影响。
　　2、WTO本身面临的挑战
　　WTO的成立，大大推进了世界贸易的自由化，其争端解决机制为国际贸易争端方提供了一个议事平台和依据，在发展中国家具有一定信誉。但WTO自身存在的缺陷，也暴露出其为富国代言的不足。
　　主要表现在：（1）WTO规则涉及的面太宽；（2）WTO一些现有规则的贸易自由化程度明显不够，最典型的是农业和服务业；（3）WTO现有的一些规则内容模糊，导致规则的滥用；（4）WTO的现有规则惩罚违规者的力度不够。此外，WTO的发展还面临如反全球化的非政府组织的干扰、区域贸易集团的掣肘等因素制约。但制约WTO发展的最根本的因素还是各成员及其内部利益难以调和。
　　WTO发展前景主要取决于其对外部环境的适应程度和对自身局限性的克服。推动多哈回合在2011年取得实质进展是WTO重拾信誉的重要举措。历时10年之久的多哈回合要想把握住2011年的机会之窗，关键是各成员的相互妥协和利益均衡。这决定WTO的价值和发展方向。
　　3、中国推动多边贸易体制的努力方向
　　未来，中国在世界贸易组织中的地位，很大程度上取决于作为世界上第二大且增长最为迅猛的进口国的地位。即一个国家在世界贸易组织中的地位是由其进口市场的规模决定的，因为拥有庞大进口市场的国家在贸易谈判中对其贸易伙伴更有影响力。从国内看，进口也是促进中国生产率提高最为重要的因素。据测算，进口对中国生产率变化的贡献率约为46%。
　　在国际规则制定过程中，中国争取话语权应重点关注：
　　一是互利互惠原则。从互惠互利的角度考虑，在加强中国声音的同时，必须加强与其他WTO伙伴的合作，创建共同发展的基础。二是人民币国际化，将对中国在WTO中的影响力有正面作用。中国已成为世界第二大经济体，可以预测中国的货币应该成为主要的国际货币，无论是结算还是投资都是如此。人民币加速国际化，在为中国节省成本的同时，也将增加中国在国际事务中谈判的筹码。三是当关税降低以后，开放国内市场与建立市场准入标准机制、标准策略来更好地服务于中国经济和世界经济发展将成为同样重要的现实问题。“十二五”及中长期，中国的标准应该说是越来越趋同于国际标准，在某些情况下可能具有中国特色的标准就会成为国际标准。因此，挑战中国开放型经济发展的最大问题是，中国自身能力提升和管理好世界对中国的预期。
　　二、中国对外开放战略取向
　　“十二五”及中长期的开放，从理念上看，应当是与全球化紧密相连的经济国际化，是比开放内涵更丰富的一个经济发展新阶段。未来开放战略重点，从地区上看，着眼于周边和东亚，尤其是东北亚地区。从竞争态势看，将从开放政策竞争向“要素聚集能力”的综合竞争转变。未来中国对外开放功能必须适应国内现代化建设和全球化竞争趋势。开放战略目标是建立一个可持续的和谐社会，注重社会与经济协调发展，推动中国经济发展模式向高效、清洁、均衡、安全、可持续的方向转变，对外要确保中国的和平发展。
　　（一）大市场战略：以国内市场为主，内外市场联动的“大周边”战略
　　以“内向”开放为主，以内促外，统筹“内向”、“外向”国际化关系。一方面，中国现已成为利用外资数量最多的国家之一，有相当一部分产业为“国际品牌在中国生产”，例如：汽车、家电、服装、医疗仪器等。战略取向要求由国内重心延伸为全球领域。另一方面，国内是世界大市场的组成部分，市场是消费者群体数量、购买欲望、购买能力三个变量之积，中国具有13亿人口，仅仅在人群数量方面已经足以成为世界最大的区域市场，并且是世界最有商机的区域市场、最有发展潜力的区域市场、最有成长性的区域市场。亚洲市场有可能成为后危机时代全球最大的终端消费市场。如何开发好、利用好、规范好中国大市场，同样需要以国际化的标准、国际化的方式、国际化的行动来规定，要求从国际化视角构思发展理念，设计战略行动，要求积极主动参与国际商品转移、国际技术转移、国际资本转移、国际人才转移。战略取向要统筹“内向”和“外向”国际化关系。

　　（二）“畅通大通道”战略：打通沿边地区“国际大通道”，连通内外市场
　　由于发展中国家经济技术发展落后，差异性较大，多边利益关系难以协调，建设多国自贸区还存在困难。如果能在两个或几个国家的边境地区建立自贸区则相对容易，它是区域经济组织大自由贸易区的过渡形式，可以发挥建设“大自由贸易区”试验田的作用。从中国的发展现状看，一方面可以在有条件的沿边地区构建“跨境经济贸易合作区”，为推进双边“跨境自贸区”甚至构建周边的“大自由贸易区”创造条件。“跨境经济贸易合作区”或者“跨境自贸区”是融中国经济国际化所依托的三要素：“大市场”、“大通道”、“大区域”为一体的重要载体。国家应当积极研究并深入推进这项工作。实际上，中国沿边开放战略已提出了20多年，黑龙江省尤其牡丹江市，在推进中俄合作方面取得重大成绩。企业在走出去方面，已经完成了“企业自发经营阶段”，中国现在的情况是，所有的投入都被挤压在制造环节，对产业发展趋势和高端研发投入不足，对市场控制不利，因为没有品牌和海外市场网络，企业最后获得微薄利润，处于给别人打工的状态。中国目前仍只重视“产业集群”的概念，但国际上的产业发展已经到了产业集群+产业网络的层面，且后者的影响力越来越大。产业网络的内涵是除了制造环节外，还要考虑对产业发展趋势的控制和相关的研发投入、对市场的控制，以及企业对外投资时对公共品配套服务的强大需求。这里提到的公共品需求，就是不属于走出去企业生产经营环节的，但在海外生存又必须的，而企业自身又难以解决的诸多问题。没有国家战略与企业战略的综合考量，难以巩固已有的走出去成果。推进新一轮的沿边开放，要打通国际大通道和大市场，推进自贸区战略将是空话。此外，如能在中国北部，通过上海合作组织，中国构筑与俄罗斯和中亚国家之间的稳定的周边关系，将使中国的大周边战略出现一个辐射性合作态势，对深化中日韩等东北亚和亚太合作都非常有利。
　　（三）实施“区块经济或板块经济”的开放振兴战略，包括做“境外合作区”
　　打破行政分割，以“区域经济或板块经济”推进对外开放，是推动中国经济国际化的重要支撑条件。为实施新的开放战略，必须要有实际的措施，政策面上不突破的话，战略停留在口头上就没有任何意义。
　　中国国内行政经济格局是长期计划经济体制延伸下来的，严格按照省、市、县三级政府划分，条块界限清晰，具有明显“行政管理”特征，体现在经济发展的各个方面。这种区域经济格局必然会造成“上下一条线、左右一条龙”，“条块分割”，“互相攀比”、“此消彼长”情况。为了保护本地企业，规定地方产品采购规则，出台保护条例，左右制衡，形成区域内企业不平等竞争；为了显现地方行政管理政绩，突出地方经济特色，制定以行政区域为界的发展战略，立足发展“省域经济”、“市域经济”、“县域经济”等等。这种战略格局对改善落后地区经济状况在起步阶段是有效的，可以一时保护地方幼稚工业，维护落后生产力的利益。但是，难以应对中国全面参与全球化的新挑战，难以应对国际化冲击。当今世界，国家之间都在进行经济合作，相互嫁接，出现跨国的经济联合体（例如欧盟），政府行动力图打破行政壁垒，促进“区域经济一体化”，促进“产业经济集团化”，获得“一体化”和“集团化”带来的好处。既然在国家与国家之间都可以形成联合体，突破行政壁垒，国内的区域经济格局顺势调整应当是大势所趋。以行政色彩划分的区域经济，必然会在中国全面融入全球化进程中表现出种种不适应、不协调、不合拍，必然会在国际化力量推动下发生转变，向以经济区位划分的区域经济格局转变，出现以空间区域特色为标志的区域经济。“大经济区”发展理念应当成为新时期中国推进开放进程中着力开发和培育的重要载体。“长三角经济区”、“珠三角经济区”、“环渤海经济区”等是国内推进区域合作的典型。从未来开放趋势看，构建以两国或多国边界为区域合作载体的“跨区域合作”，必然要求国内打破行政区划，按照“跨区域合作”发展的客观需要，推进“区块经济”发展。以创造区域发展商机为龙头，促进生产要素自由流动，改善国内区域经济非均衡发展状况，促进新的“空间区域经济”成长。
　　（关秀丽，国家发展改革委对外经济研究所副研究员）

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