论政府对文化产业的制度支撑

来源:用户上传      作者: 肖川

　　摘要：从文化产品特征出发论述了政府制度支撑的重要性，针对政府文化产业现行制度存在的职责重叠、管理缺位等缺陷及形成的原因，认为政府应该从突出文化企业的市场主体地位、转变政府职能等方面加大文化体制改革力度，理顺关系，为文化产业健康发展提供系统完备的政策和服务体系。
　　关键词：文化产业政府支持制度
　　
　　随着我国社会事业的快速发展，文化产业已逐渐成为新的国民经济增长点。文化产业作为一种具有浓厚意识形态特征的经济形式，它在发展过程中一定程度上必然会受到政府的影响和控制。缘于文化产业自身双重属性的特点，一方面受制于市场规律的左右，另一方面还为我国的意识形态体制所钳制，因此，政府对文化产业的生存和发展具有强大的制度支撑作用。
　　一、政府制度支撑对文化产业的重要性
　　（一）文化市场失灵需要政府制度支撑
　　相对于其他产品而言，文化产品的需求具有特殊的层次性、多样性和不确定性的特点。文化产品的供求矛盾，一部分是可以通过市场价格机制得到调节的，如那些满足公众一般文化需求的娱乐类、劳务类文化产品。但是，还有部分具有资源性、基础性和公益性的文化产品是市场价格机制无法调节的。文化产品的稀缺性和有限性决定了文化产品的生产和开发具有寡头垄断特征，价格信号无法反映其供求的真实信息。文化领域中的市场失灵需要政府对市场垄断进行干预或监管，避免在文化发展中出现结构性失衡等问题。
　　（二）文化产业的双重目标需要政府制度调节
　　文化产品具有经济和精神双重属性，发展文化产业最理想的状态是同时实现商品价值和社会价值的最大化。现阶段，经济效益与社会效益往往是矛盾的。追求高经济效益容易忽视其社会效益，如文化市场上不同程度存在的低俗产品。良好的社会效益却不一定带来经济效益，如一些具有深厚文化底蕴、专业知识和格调高雅的文化产品。这种现象如果长期存在，必将导致文化产业走向通俗化、甚至庸俗化的道路。因此，政府应该运用一定的法律、经济和行政手段对文化产业给予发展方向上的指导，把握好社会效益和经济效益的平衡。
　　（三）公共文化产业的发展需要政府的制度扶持
　　文化产业发展需要完备的法律架构、产权制度和人才制度，需要良好的市场环境和完善的支撑服务体系，而这些条件都是市场无法自发提供的，而政府却可以利用公共管理者的身份制定相应规则，并保证规则得以有效遵循。正如弗里德曼所说：“政府的必要性在于它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”①同时，政府还可以为文化产业发展提供制度平台，从而降低文化产业的生产成本。目前我国的文化体制还不健全，关于文化产业的相关政策和立法还不完善，文化产业的投融资体制和产业运行机制还未真正的建立起来。所以，政府的角色就显得尤为重要。
　　二、政府文化产业现行制度缺陷及影响
　　（一）职责重叠
　　社会主义文化的独特性和我国对意识形态领域的治理模式使得政府成为文化领域的“准主体”，造成了政府的多头管理。其后果主要表现为以下两方面：
　　一是行政损耗。政府的干预触及微观领域的每一个角落，文化产业的市场主体性和自衍功能结构被完全漠视，信息不对称的市场要达到“供需平衡”，政府只能自掏腰包。同时，政府将有机完整的文化产业链进行拆分管理，如一个文化企业要进行文艺作品的产业化开发生产，其不同的产品形态分别隶属不同的主管部门或一种产品形态同时隶属更多的主管部门。这样一种制度结构，不仅会给文化产业秩序带来一定程度的混乱，而且会弱化政府的执行力、政策影响力，也增加了文化产业单位的政策成本。
　　二是政出多门。政府不同的文化主管部门大都制订有各自权限内相应的文化产业政策，这些政策或者指向不同的文化产业具体领域，或者指向相同的文化产业具体领域，而对于涉及多个具体生产领域的文化企业而言，就不得不面对这些文化产业政策及其它们的政策主体。这些政策内容之间往往缺少管理内容上的统一性以及操作功能上的协调性，甚至会出现政策主体之间的指向冲突。如网络游戏业管理中不同政府部门之间行政程序和监管尺度相互抵触，各种名目的“国家文化产业基地”衍生自政府完全不同的文化管理系统，这种局面致使政府的产业导向作用已经变得微乎其微。
　　（二）管理缺位
　　首先，由于认知错位，政府没有真正按照市场经济规律来认识文化产业的性质，仍然把“文化”作为“文化产业”的体制支撑点而不是把“产业”作为“文化产业”的体制支撑点。②在政策制定过程中的直接反映，就是文化主管部门按照文化意志为文化产业给定产业政策，而不是经济部门对文化产业行使政策导向和产业监督，于是经济主管部门绝大多数产业政策和重大宏观经济政策未将文化产业纳入经济领域各项指标的操作程序。
　　其次，由于支配性制度的存在，使得政府在文化产业管理中总是按照主观意志和理想发展方式去规划文化产业进程，去实施文化产业跨越式的经济振兴行动。这些支配的努力在市场的各种力量博弈的过程中被消减，造成政策配置失灵，即所出台的政策在支配力量减弱后失去功能性，或政策彼此之间缺乏功能嵌合的内在联系，更谈不上形成文化产业良性发展的制度环境和产业条件。
　　三、完善政府文化产业制度支撑的思路
　　对于文化产业而言，在市场经济的大背景下寄希望于政府的首先是产业环境和政策给定的产业支撑条件，没有这些起码的条件，则文化产业就不可能在利益博弈的市场空间生长和进化。充分体现政府对文化产业制度支撑功能的，就在于提供功能化而且体系化的文化产业政策配置，为文化产业提供全方位的政策服务和市场监管，这既是政府的权利同时也是政府的责任。
　　（一）进一步加强文化体制改革力度，理顺政府内外权责关系
　　文化体制改革要跟上经济体制改革的步伐，实现对文化产业的制度支撑功能，促进文化产业嵌入国家产业体系的整体格局并成为其中重要的经济增长点和新型产业链。2006年中共中央、国务院发布了《关于深化文化体制改革的若干意见》，2009年，国务院颁布了《文化产业振兴规划》，文化体制改革的紧迫性日益受到国家的重视。
　　1、明确文化企业的市场主体地位
　　政府部门要尽快与经营托底的“翻牌”文化企业脱钩，切实解决政事合一，政资合一、政企合一的问题，使文化企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，明确文化企业的市场主体地位，一方面有利于文化企业自身的发展，另一方面也助于在文化市场内部形成公平竞争的氛围。同时，还要改变强制性的推进和制造文化产业链的做法，如圈地式的“文化产业园区”和“文化产业基地”，遵循市场规律办事。对于一些从事特殊的文化资源如文物、旅游以及公益性文化的企业，必须严格明确其市场主体的方向和范围。
　　2、转变政府管理文化市场的职能
　　从职能行使的范围来说，以微观管理为主转变为以宏观调控为主，即从经济层面而言，文化企业的自主决策权不断提升，获得更多的市场主体地位，微观管理更多的体现在意识形态层面；从职能行使的方式来说，以行政干预为主转变为以经济杠杆调节和法律制度监管为主，即将文化产业纳入到与其它产业经济部门的整体框架中，强化政府职能部门的经济手段，形成事实上的宏观经济政策覆盖，同时又兼具有序、规范的市场监管秩序；从职能行使的性质来说，以管理为主转变为以服务为主，即政府要增强服务意识，发展和完善文化产业配套的社会化服务体系和自组织体系，③如文化中介服务体系、文化基础设施服务体系、文化评估检验和文化举报等一系列监管体系。

　　3、进行政策结构调整
　　政府的产业政策结构要保持系统性、严密性和统一性，其制度张力和行政治理程序同样也要保持其全程覆盖和连续稳定性，这样才能确立政府与市场和产业的良性互动关系及其监管合法性，才能确保市场竞争和产业竞争的强度与稳定性，确保政府对文化产业的扶植目标和过程能够做到公平、公正。
　　（二）集中精力构建文化产业的政策体系和服务模式
　　在深化体制改革的前提下，政府应该摆脱居高临下或者大包大揽的文化管理传统定势，避免热衷于项目审批、基地命名和宣传效应等行政化乃至意识形态化的调节手段，把注意力集中于推动文化产业的政策治理上来。
　　1、出台优惠政策，加大产业扶持力度
　　政府的文化产业优惠政策应既包括金融、财政、税收等物的方面，更应包括人的方面。在投融资方面，政府应推动多元化投资、金融市场融资、倾斜性金融信贷政策等，逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化、融资渠道社会化、项目建设市场化的文化产业发展新格局。在产业扶持方面，可制定税金减免、税利返还、差别税率和设立创意产业发展基金政策等，达到“放水养鱼”的目的。在人才政策方面，应建立有效的创意人才培养、引进和使用机制；分配制度方面，积极探索以“创意资本”为主的新型分配激励机制，完善技术入股、管理入股、股票期权等分配形式，使人才能得到市场化、制度化的激励，由此增强产业创新动力。在制定执行政策时，应最大限度地拓展政策空间，努力营造政策“洼地”，为文化产业的发展提供必要的政策保障。
　　2、科学服务文化产业，积极发挥导向作用
　　由于文化产业内部的差异，文化产品参与社会交换的深度、广度和形式有很大差异，政府应该尽快地建立一整套内部转移制度，运用文化产业内部的利润转移来防止“商品拜物”倾向的文化变异行为。④在调控的方向上，政府应加大对文化产业中弱势部分的扶持力度，如对代表民族优秀文化水准、带有公益性的文化生产活动提供公共宣传、公共设施等服务，通过自觉的内部利润转移政策弥补市场机制的自发性缺陷，从而保证文化产业在整体上实现经济效益与社会效益之间的平衡。
　　3、建立规范有序的监管体系
　　首先，政府应根据机构改革和职能转变的要求，建立统一协调的文化市场综合管理机制，依法加强对文化市场的监控与管理。其次，政府要加快文化立法进程，通过法律来规范文化市场，重塑市场秩序，通过法律来加强文化管理，保证文化产业健康有序地发展。立足本地实际研究制定各项有利于文化产业发展的法制法规。再次，政府要加大对知识产权、稀缺文化资源的保护力度。从某种意义上说，知识产权和文化资源保护是文化产业崛起、发展的重要基础。政府要加大打击侵权的力度，整顿和规范文化产业市场秩序，特别是要加强对信息网络、咨询服务等新兴文化产业的管理，保护文化产品生产者的合法权益。
　　
　　参考文献：
　　①弗雷德曼・资本主义与自由（M）．北京:商务印书馆，1986:16
　　②王列生．论政府对文化产业制度支撑的功能缺位．艺术百家，2010(1)
　　③任玉平．文化资源开发中政府监管的产业组织思路．太原大学学报，2008(12)
　　④侯晓斌．政府在发展文化经济中的作用．沧桑，2008(5).
　　（肖川，1978年生，洛阳理工学院人事处经济师。研究方向：人力资源管理、产业经济）

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-415471.htm