论农村最低生活保障制度的困境
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作者: 董银银
摘要:文章以河南省滑县为例,阐述了农村最低生活保障制度在保障水平、保障对象、政策宣传和监督等方面面临的困境,并提出了相关建议和措施。
关键词:农村最低生活保障制度;实施概况;困境;工作建议
一、滑县农村最低生活保障制度的实施概况
2006年,滑县开始建立农村最低生活保障制度,将农村原有特困救助人员以及因艾滋病导致家庭生活困难的人员纳入农村低保范围,并按照政策就高的原则保持农村五保户的独立性,不纳入农村低保范围。对因突发灾祸造成生活暂时困难的家庭,继续实行临时救济。
根据当地的经济发展水平和消费水平,滑县将低保标准暂定为年人均700元,同时按照“低标准、广覆盖”的原则,将农业人口的3.3%(29998人)确定为低保对象,补助标准为每月人均20元。自2007年起,滑县财政局调整财政支出结构,将有限财力向低保倾斜,保障水平逐年提高。2007-2009年两年间,用于农村低保的年财政支出由1224万元增加至3372.83万元,低保补助人数和补助家庭数分别增至53037人和43123户,补助标准也由每月人均20元提高到50元。仅2010年前7个月,农村最低保障累计支出1855万元。
当地农村低保的建立与发展在维护社会安定、缩小贫富差距、促进社会主义新农村建设等方面发挥了重要作用。但是,这项制度在实施过程中也存在着一些问题。
二、农村最低生活保障制度实施中的困境
(一)资金投入不足、保障水平过低
有关资料表明,国家每年对农村社会保障的投入只有城市的1/8,农村人均占有仅为城市的1/30。政府对农村低保资金的投入过少,致使农村低保运行十分困难。一般来讲,在经济不发达、财政困难的地方,贫困人口比例相对较高,需要救济的范围更广,需要使用的资金更多。为此在贫困地区,完全由地方财政来负责筹集资金,必然给当地政府造成很大的压力。
滑县位于中部平原地区,物价水平和消费水平都比较高,政府每月发放的50元补助对当前的物价水平来说只能是杯水车薪。滑县低保的人均支出水平与全国平均水平相比存在着平均10元左右的差距。在同一个县区里,城镇户口居民与农村户口居民的消费水平差别不大,但城镇低保水平与农村低保相差90元左右。
(二)低保对象界定困难、保障对象不能灵活调整
滑县在确定农村低保对象家庭收入时按照“农民人均纯收入”办法计算,但是农村居民的收入以粮食等实物为主,在价值转化过程中,存在较大的随意性。并且农作物收成具有季节性,同时受自然灾害的影响较大,使得农民收入存在不稳定性。此外对老年人口赡养费以及偶然所得等都缺少相应的量化办法,有些家庭为了得低保分户口本或将年老的父母与子女分开居住,这些因素都增加了确定农民人均收入的复杂性。
滑县低保政策规定对农村低保对象实行动态管理,每年审核一次。然而,调查显示,滑县2009年和2010年两年时间未调整低保对象。相对于城市低保每月审核一次,农村低保每年审核一次只能对村民的大致生活情况有一定了解。若连一年一次的审核要求都未能达到,就会造成只有一直都处于最贫困底层的村民才能获得低保金,而很多在某段时间无法维持基本生活的村民却得不到保障。同时,低保对象不能灵活调整,会使那些生活好转的低保人员不能及时退出,造成低保资源的浪费。
另外,当地的低保对象仍然是以传统的贫困人口(老人、残疾人、家庭成员患病而缺失劳动力的居民等)为主。对于新出现的贫困群体,如由于农产品生产加工经营不善陷入困境的农民,企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工,子女教育问题而导致生活贫困的农民等,在低保评定的过程中,因为受到传统思想的影响容易被忽视。
(三)低保政策宣传不够,执行过程的透明度低
农村低保的顺利推行需要动员社会各方面的力量,政府的广泛宣传十分必要。由于滑县农村低保政策实施年份短,政策宣传不够,再加上农民文化水平低不关心国家政策,目前当地农民对农村低保的知晓度不高,调查显示:只有7.8%的农民清楚地了解政府有关农村低保政策,58%的农民了解一些,30.6%的农民不了解,3.6%的农民从未听说过农村低保政策。
滑县低保政策规定:低保对象确定环节必须召开村民代表会议讨论通过并张榜公布,接受群众监督。然而由于当地农民对政策不了解也不关心,导致基层单位在确定低保对象时主观决定,缺少讨论和公示环节,致使人情保、关系保大量存在。此外,在低保资金的管理发放环节,由于缺少相应部门的监督,容易出现低保资金不能按时足额发放的现象。
(四)农村最低生活保障制度缺乏配套制度的支持
低保制度属于社会救助体系,其本身只能保障居民最基本的生活需求,若缺乏相关配套的措施和优惠政策与之衔接,保障对象就很难摆脱贫困,即使暂时摆脱贫困,最基本的生活得到满足,也会因为种种原因而重返贫困。滑县最低生活保障制度保障方式单一,保障水平低,低保金只能保障低保对象的基本生活,而无法解决贫困农民治病就医、子女入学等深层困难,导致少数保障对象因病或子女入学负担加重而面临新的生活困难。因此,要更好地实施农村低保制度需要医疗救助、农村扶贫等社会救助项目的补充和支持。
(五)基层民政部门难以适应形势的发展
随着农村低保制度的发展,低保的工作量和工作难度增加。同时,随着现代化的加速,农村低保工作对专业社保人员的需求越来越多。但目前农村基层民政部门的工作人员大多缺乏专业素质和现代化技能,而且大多数乡镇民政部门缺乏现代化的办公设施,如电脑、打印机等,使得各项救助工作数据统计上报慢、效率低、差错多。
三、完善农村最低生活保障制度的建议
(一)建立以政府为主体、社会多方参与的多元化筹资机制
应该合理确定农村低保资金的负担机制,形成以中央财政投入为主,地方财政为辅的机制。中央财政要通过调整支出结构加大转移支付力度;省、市两级应安排专项资金支持县级财政。县级财政要优化财政支出结构,足额预算最低生活保障资金。
农村低保的筹资不仅要以政府为主体,还应使社会多方参与,在减轻政府财政压力的同时保证资金的充足。社会筹资方式主要有:开展社会捐赠活动,积极与社会慈善组织合作,充分发挥民间慈善组织的作用;发行低保福利彩票,或者鼓励企业积极参与进来;可以开征社会保障税,实现城市与农村的统筹以及富裕人口与贫困人口的统筹,缩小彼此之间的贫富差距。
(二)合理确定和定期审查保障对象
界定农村最低生活保障对象要在全面了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上,结合最低生活保障线标准的确定。在核定保障对象时,可以通过村民大会或者村民委员会的形式,让村民共同确定农村最低生活保障对象。还可以通过一个家庭的消费支出水平和结构来衡量一个家庭的生活水平,从而确定低保对象。另外,在确定低保对象时,除了考虑传统贫困人员如老年人、未成年人、残疾人等特殊群体外,还应关注新出现的贫困群体。
在确定新的保障对象的同时还要建立灵活的退出机制,使那些不再满足要求的低保对象及时退出,将有限的资源用以救助有需要的人。应该对农村低保对象实行动态管理,至少每年审核一次,建议增加每年审核低保对象的次数,灵活调整低保对象。
(三)加强低保政策的宣传和监督
农村低保制度的实施需要农民的参与。首先,加强低保的政策宣传,通过各种通俗易懂的形式加强农民对低保政策的了解。其次,鼓励农民参与低保对象的评审以及确定。地方政府应严格遵守低保政策的实施程序,做好低保对象的公示工作,接受群众的监督,增加政策实施过程的透明度。在加强监督方面,还可以在低保工作中引进社工,让社工直接参与到村里的低保工作。社工的参与可以避免“熟人社会”的影响,增强农民的监督意识和低保制度信任。社工运用专业知识可以收集准确信息,减少关系保和人情保。
此外,应该实施低保资金的社会化发放。减少资金发放的中间环节,由县财政局直接拨款到县民政局低保专户,实现快速安全的发放方式。还应该明确相关部门的职责,财政部门、民政部门和审计部门各司其职、相互合作,保证低保资金的安全和落实。
(四)以低保制度为核心,实施综合救助
最低生活保障主要是解决低保对象的最低生活需求。仅靠有限的低保金难以解决低保对象的大病医疗、子女教育及其他突发事件造成的生活困难,因此,滑县应该建立了与之相配套的临时灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助等救助制度。但单纯依靠上述的救助措施这些“输血”工程,无法从根本上解决农村的贫困问题。最主要的是当地政府应调动起自身的积极性和主动性,进行自我的“造血”工程。滑县作为人口大县、产粮大县和贫困大县,根据贫困的成因进行有针对性的扶贫开发才是解决低保问题的最根本途径。
(五)加强基层网络和人员建设
首先,县政府应该落实农村最低生活保障工作经费,配套相应的办公设施,使农村低保工作能够正常开展。其次,应该建立城乡一体的专门的最低生活保障机构,增加各地低保工作人员。再次,要选拔具有专业能力,热心社会工作的骨干力量担当低保工作,而且要投资建设基层网络,对低保者的家庭、人口、收入、就业等信息进行动态管理,用信息化、自动化解决目前人少事多等造成的工作效率低下问题。
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(作者单位:中南民族大学公共管理学院)
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